VI SA/Wa 1690/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. W. i A.W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...][...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2011 roku nr [...] Komendant [...] Policji po rozpatrzeniu odwołania A. W. i A. W. wspólników spółki cywilnej W. s.c. A. W. i A. W. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] nakładającą karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: - umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000,- zł), - umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000,- zł). Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 5,lit. a i c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125 poz. 874 ze zm.) – dalej u.t.d. oraz l.p. 2.9. pkt 1 i 3 załącznika do u.t.d. Z akt administracyjnych wynika, iż Komendant [...] Policji na mocy dwóch decyzji ostatecznych z [...] lutego 2011 r. o różnych nr: [...] oraz [...] - po rozpatrzeniu odwołania A. W. i A. W. wspólników spółki cywilnej W. s.c. A. W. i A. W. – reprezentowanych przez pełnomocnika, uchylił zaskarżone decyzje w całości i sprawy przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdził w uzasadnieniu obu spraw, że wyniki kontroli przełożyły się na wydanie w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzji nakładającej karę pieniężną w wysokości 15 000 zł na W. s.c. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, co oznacza, że nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podmiotem i praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy. Organ I instancji nieprawidłowo oznaczył stronę postępowania administracyjnego i w konsekwencji skierował decyzję nakładającą karę pieniężną z tytułu naruszenia przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego do spółki cywilnej, czyli do podmiotu, który w niniejszej sprawie nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wskazał, że organ I instancji powinien prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wydać odrębne decyzje, dla każdego ze wspólników spółki cywilnej oraz doręczyć je ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Komendant Rejonowy Policji W. dwoma decyzjami oznaczonymi tę samą datą [...] kwietnia 2011 r. i jednakowym numerem [...] orzekł: - o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł na A. W. W. s.c. A. W. i A. W. ; - o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł na A. W. s.c. A. W. i A. W. Każda z tych decyzji imiennie oznaczona na każdego ze wspólników została doręczona ich pełnomocnikowi. Organ I instancji ustalił, że strony zostały zawiadomione o postępowaniu. A. W. i A. W. poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika zajęli stanowisko w pismach z [...] stycznia i [...] kwietnia 2010 r. Wnosili m.in. o przeprowadzenie dowodów z: 1. przesłuchania w charakterze świadka pasażerów, na okoliczność ustalenia czy w momencie kontroli wykonywany był zarobkowy przewóz osób; 2. przesłuchania kierowcy pojazdu na okoliczność ustalenia: czy w momencie kontroli wykonywał przewóz pasażerów: czy osoba kontrolująca zażądała od niego wydania paragonu fiskalnego lub raportu dobowego z kasy fiskalnej oraz czy podała mu podstawę prawną dla takiego działania: czy osoba kontrolująca pouczyła go o możliwości odmowy podpisania protokołu kontroli: czy kontrola zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej, czy na pojeździe widniały oznaczenia przedsiębiorcy; czy na pojeździe umieszczono lampę lub inne urządzenie techniczne; 3. zaświadczenia o wpisie do Ewidencji Działalności Gospodarczej lub odpisu KRS na okoliczność ustalenia, czy nazwa przedsiębiorcy uwidoczniona była na pojeździe. Organ I instancji ustalił, iż w dniu [...] listopada 2009 r. w W. przy ul. C. poddano kontroli drogowej pojazd marki S. nr rej. [...] prowadzony przez Z. S. Na dachu pojazdu znajdował się baner, na którym widniał napis: [...]. W pojeździe zamontowane było urządzenie elektroniczne E. nr fabryczny [...] rok 2004. Kierujący kontrolowanym pojazdem okazał do kontroli dokumenty kierowcy pojazdu, wypis nr [...] z licencji nr [...] wystawione na przedsiębiorstwo W. S.C. z siedzibą w W. ul. M. zaświadczenie z dnia [...] września 2009 r., dane kasy rejestrującej oraz niefiskalny raport dobowy wystawiony przez przedsiębiorstwo W. S.C. Podczas kontroli sporządzona została dokumentacja fotograficzna i kierujący został przesłuchany w charakterze świadka. Kontrola została udokumentowana w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Organ I instancji uznał także, że zgromadzony materiał jest wystarczający. W odwołaniu pełnomocnik A. W. i A. W. zaprzeczył wszelkim okolicznościom faktycznym ustalonym w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym jak również kwestionował wszystkie dowody przeprowadzone przez organ za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c u.t.d. oraz zarzucił, że zostały wydane dwie decyzje w tym samym postępowaniu. Wnosił o uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz wstrzymanie jej wykonania przez cofnięcie rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem nie zgadza się z decyzją jako nałożoną bezpodstawnie. Rozpatrując odwołanie organ II instancji, w odpowiedzi na zarzut strony, dotyczący wydania dwóch decyzji w jednym postępowaniu stwierdził, iż organ prowadzący postępowanie wydał jedną decyzję, o czym świadczy ten sam jej numer. Przedsiębiorstwo jest prowadzone przez wspólników w formie spółki cywilnej, tak więc wszelką korespondencję w sprawie administracyjnej dotyczącej wspólników spółki cywilnej należy doręczyć każdemu ze wspólników. Czyli wszyscy wspólnicy muszą otrzymać decyzję. Z kolei odpowiedzialność wspólników polega na odpowiedzialności solidarnej w wysokości kwoty ustalonej za popełnione naruszenia. W przedmiotowym postępowaniu została wydana jedna decyzja, o czym świadczy ten sam numer na decyzji. Doręczona natomiast została każdemu wspólnikowi spółki cywilnej oddzielnie, o czym świadczy imię i nazwisko na wskazanym druku - w tym przypadku pełnomocnikowi. W związku z powyższym organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem strony, że organ nałożył dwie kary pieniężne za to samo zdarzenie. Uznał, iż zgromadzona w aktach dokumentacja zdjęciowa wykonana podczas kontroli drogowej wskazuje, iż doszło do naruszenia zakazów, o których mowa w art. 18 ust.5 lit. a i c u.t.d. oraz, że prawidłowo ustalono strony przedmiotowego postępowania, tj. A. W. oraz A. W. wspólników spółki cywilnej. Ocenił, że z dokumentacji zebranej w postępowaniu wynika, iż w samochodzie poddanym kontroli zainstalowany był taksometr elektroniczny E. nr fabryczny [...] rok 2004. Na podstawie wskazań na jego wyświetlaczu kierujący rozlicza się z pasażerem po wykonaniu usługi przewozowej, a zarazem urządzenie drukuje paragon fiskalny. Przyjął, iż w powyższej sytuacji mamy do czynienia z taksometrem, zgodnie z treścią § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. Organ II instancji stwierdził, że w zakresie naruszenia zakazów umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych naruszenia (art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.) dokumentacja fotograficzna jest wystarczającym dowodem potwierdzającym naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp. Powołał się na utrwalone orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż celem tego przepisu jest zakazane próby identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z przejazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.01.2009 r., sygn. akt VI S.A./WA 399/08, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt 11 GSK 331/09, gdzie postępowanie prowadzone było wobec skarżącej). Wykonana na miejscu kontroli, dokumentacja fotograficzna wyraźnie pokazuje, że urządzenie to jest nośnikiem reklamy i spełnia funkcję przekazania pewnej informacji. Tak więc jest to urządzenie techniczne. Organ odwoławczy stwierdził, że upodabnianie się do taksówek i wykonywanie działalności taksówkowej samochodem osobowym nie będącym taksówką, ma na celu wzbudzenie u klientów błędnego poczucia korzystania z usług transportowych świadczonych przez licencjonowanego przedsiębiorcę w zakresie przewozów taksówkami. Przedsiębiorstwo skarżących "W." S.C. wykonywało krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c u.t.d. z tego względu na podstawie załącznika l.p. 2.9.1 i 2.9.3. do ustawy jest kara pieniężna w wysokości 10 000 zł. W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. i A. W., zwani dalej skarżącymi wnieśli o stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Podnieśli zarzut naruszenia przepisów: I. Naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 75 u.t.d. poprzez wydanie decyzji w postępowaniu nieznanym ustawie; II. Naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 2 u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej podczas, gdy ustawa obliguje organ do nałożenia kary tylko podczas kontroli drogowej lub kontroli w przedsiębiorstwie; Naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k. p.a. w zw. z art. 89 w zw. z art. 87 u.t.d. poprzez posłużenie się przez organy kontrolujące dokumentami, do których kontroli ani wykorzystania organy te uprawnień nie posiadają; Naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, Naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodów wnioskowanych przez stronę, które zostały zgłoszone w odpowiednim terminie; VI. naruszenie art. 11 ust. 1 pkt. 7 w zw. z art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż przedsiębiorca wykonywał przewóz okazjonalny osób, podczas gdy ani z udzielonej licencji, ani z zebranej dokumentacji nie wynika fakt przewozu jakiejkolwiek osoby; VII. naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż plastykowa puszka zamontowana na dachu pojazdu jest lampą lub innym urządzeniem technicznym w rozumieniu niniejszego przepisu; VIII. naruszenie art. 18 ust. 5 lit a) u.t.d. przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że w samochodzie zainstalowany był taksometr, podczas gdy w samochodzie zainstalowany był drogomierz, tj. urządzenie niezabronione przez ustawę, oraz urządzenie to było jedynie umieszczone, ale nie używane; W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)- dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A. W. i A. W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego na których zostały oparte, ani też nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stwierdzić na wstępie należy, że celem postępowania administracyjnego jest wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, w formie decyzji. Adresatem niniejszego postępowania jest przedsiębiorstwo prowadzące działalność transportową, przy czym podmiot ten prowadzi działalność w formie spółki cywilnej. Nie ulega wątpliwości, że na mocy uregulowań zawartych w Kodeksie cywilnym (art. 860 i nast. Kc), spółka cywilna nie ma osobowości prawnej. Oznacza to, że nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Zasada jest, że podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są jej wspólnicy, którzy mają prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania. Tylko wówczas, gdy wyraźny przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na spółkę cywilną, niebędącą osobą prawną obowiązków lub przyznania uprawnień, ma ona w takiej sprawie zdolność prawną i może być stroną postępowania administracyjnego. Okoliczność taka nie występuje w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej. Zgodnie z art. 864 Kc za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Oznacza to, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od każdego wspólnika z osobna, od kilku z nich bądź od wszystkich wspólników łącznie, a spełnienie świadczenia przez któregokolwiek z nich zwalnia pozostałych. Z tego względu organ nie może wydać odrębnej decyzji na rzecz każdego ze wspólników, bowiem każda z decyzji stanowiłaby odrębny tytuł wykonawczy. Ponadto, art. 107 § 1 k.p.a. wśród obligatoryjnych elementów decyzji wymienia m.in. "oznaczenie strony lub stron". W sytuacji skierowania jej do wspólników spółki cywilnej skierowana musi być do wszystkich wspólników jako stron postępowania. Innymi słowy, w okolicznościach niniejszej sprawy musi być wystawiona na rzecz określonych z imienia i nazwiska wszystkich wspólników spółki cywilnej, przy czym nazwa spółki może być także umieszczona. Jednakże doręczenie decyzji następuje, zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a., czyli oddzielnie każdemu ze wspólników - na adres określony zgodnie z art. 42 k.p.a. (bądź ich pełnomocnikowi, jeśli jest to ta sama osoba - albo pełnomocnikom, jeśli ustanowili różnych – art. 40 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie wspólnicy A. W. i A. W. ustanowili sobie tego samego profesjonalnego pełnomocnika i wszelka korespondencja w sprawie administracyjnej ich dotycząca kierowana była do niego. Prawidłowo zatem byłoby, by decyzja, z której wynika solidarna odpowiedzialność wspólników określała jako oznaczenie stron, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., czyli oboje wspólników, a dopiero nazwę spółki cywilnej pod którą prowadzą działalność gospodarczą, czyli: A. W. (adres) A. W. (adres) wspólnicy spółki cywilnej "W." S.C. A. W. A. W. Decyzja z takim oznaczeniem powinna być następnie przesłana oddzielnie każdemu ze wspólników. A wobec tego, że oboje mieli tego samego pełnomocnika – pełnomocnikowi. Jednakże wysłanie każdemu ze wspólników spółki cywilnej decyzji oznaczonej nazwiskiem i imieniem tego wspólnika, tą samą datą i numerem, wydanej o tę samą podstawę prawną i faktyczną, co wyjaśnił dokładnie organ odwoławczy nie stanowi tego rodzaju uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia podkreślenia wymaga, że organy administracji drogowej obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania i wyczerpujący materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli skarżący wykonywali przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. W myśl art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust.1 wymienionej ustawy wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wymaga również wykonywanie transportu drogowego taksówką; udzielana jest ona przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. - związek komunalny ( art. 6 ust. 4 cyt. ust.). Według ustaleń organów dokonanych w niniejszym postępowaniu przewóz wykonywany był w ramach i na rzecz spółki cywilnej, której wspólnikami są skarżący. Wszak z ustaleń faktycznych dokonanych przez organ kierujący kontrolowanym pojazdem okazał do kontroli m.in., wypis nr [...] z licencji nr [...] wystawione na przedsiębiorstwo W. S.C. z siedzibą w W. ul. M., zaświadczenie z dnia [...] września 2009 r., dane kasy rejestrującej oraz niefiskalny raport dobowy wystawiony przez przedsiębiorstwo W. S.C. W tej sytuacji organ prawidłowo ustalił, że adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej są skarżący. Okazana licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była, bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d , jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Tymczasem ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania, której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). W następstwie tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na przewozy taksówką", co znalazło wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b ustawy, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) - c), zgodnie, z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Dokonując nowelizacji powołanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d.; szło tu wyraźnie o ochronę przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Na gruncie powołanych przepisów ustawy używanie taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. b) i c) u.t.d , należą ewidentnie do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką. Zdaniem Sądu konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Sąd uznał za nietrafne zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do zamontowania w kontrolowanym pojeździe taksometru i także umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego. Fakty te bowiem ustalone zostały w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole kontroli, którego treść koresponduje ze zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu, tak że organy miały prawo uznać po stronie skarżącej spółki wykonywanie przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazów określonych w przepisach ww. art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. Zgodzić należy się ze skarżącymi, iż ustawodawca posługuje się niedookreślonymi pojęciami "lampa" i "urządzenie techniczne", które nie są zdefiniowane ani w ustawie o transporcie drogowym, ani w pokrewnych regulacjach. Należy jednak stwierdzić, że dokonując wykładni pojęć zawartych w art. 18 u.t.d. nie można pominąć celów jakie przyświecały wprowadzeniu zakazów określonych w tym przepisie. Generalnie rzecz biorąc, jak już wyżej wskazano, ustawodawca chciał wykluczyć możliwość wykonywania przewozów okazjonalnych na podstawie licencji wydanej na podstawie art. 5 ust.1 u.t.d. pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje pojazd służący do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej (art. 6 ust. 1 u.t.d.). Należy przy tym zauważyć, że drobiazgowe uregulowanie kwestii związanych z wyposażeniem taksówek nastąpiło w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.). Skoro skarżący nie legitymował się licencją "taksówkową" nie miał również prawa do montowania w pojeździe, którym wykonywał transport drogowy urządzeń zastrzeżonych dla posiadaczy licencji "taksówkowej". W związku z powyższym, organy administracji prawidłowo nałożyły na skarżącego karę pieniężną w związku z naruszeniem warunków określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Odnosząc się do zarzutu błędnego, zdaniem strony, utożsamienia taksometru z drogomierzem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że drogomierz posiadał funkcję przeliczania przejechanych kilometrów na kwotę do zapłaty, który to fakt wynika wprost z załącznika do protokołu kontroli oraz protokołu przesłuchania skarżącego. W załączniku do protokołu kontroli stwierdzono, że opisana powyżej funkcja przeliczania przez drogomierz jest tożsama z funkcją przypisywaną taksometrom. Natomiast sama kwestia różnic pomiędzy taksometrem a drogomierzem (dalmierzem), która w opinii skarżącego powinna zaważyć na wydanym rozstrzygnięciu, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt. II GSK 911/08 uznał, że "nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, że kontrolowany samochód nie był wyposażony w taksometr, lecz drogomierz (dalmierz) a więc urządzenie, którego nie wymienia art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. (...) Dalmierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżący nie posiadali". Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 202/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższy pogląd podziela. Jako niezasadny należało również uznać zarzut o bezpodstawnym nałożeniu kary za umieszczenie na dachu kontrolowanego pojazdu urządzenia technicznego, za taki bowiem nie sposób uznać, zdaniem skarżącego, niepodświetlony baner. Jednakże w ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że tzw. baner reklamowy stanowi urządzenie techniczne, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Nie ma przy tym znaczenia, w jakim celu urządzenie to zostało zainstalowane, bowiem art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. zakazuje prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń (poza pojazdami specjalnymi) – por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 467/09. Interpretując pojęcia "lampy lub innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, wskazówek dla wykładni użytych zwrotów należy poszukiwać, jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 ww. ustawy. Zakaz ten wprowadzono w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców nie mających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do wykonywanego przejazdu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy (urządzenie techniczne) umieszczone na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę, jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się, bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencje na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że umieszczenie na dachu pojazdu banera reklamowego spełnia kryterium zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, niezależnie od tego, czy baner był podświetlony, czy też nie. W ocenie Sądu kontrola i przeprowadzone postępowanie wykazały bez żadnej wątpliwości, iż stroną postępowania, są skarżący, wykonujący odpłatnie przewóz osób i ewidencjonujący uzyskane z tego tytułu przychody przy pomocy kasy fiskalnej zamontowanej w kontrolowanym pojeździe. Z ustaleń organu wynika także, iż na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne, w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Podkreślić należy, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2009 r. II GSK 189/09). Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych nie wynika, żeby skarżącym ograniczano możliwość wyrażania stanowiska w sprawie i z możliwości tych korzystali. Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu, zeznanie kierowcy oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby kontrolującej, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d., bez konieczności potwierdzania ich innymi dowodami. Nie ma przy tym racji strona skarżąca podważając ustalenie przez organ rodzaju usługi na podstawie paragonu fiskalnego. Art. 55 ust. 1 pkt 2 u.t.d. nie ogranicza kontroli dokumentów jedynie do tych ściśle wskazanych w art. 87 u.t.d. Regulacja zawarta w art. 87 u.t.d. dotyczy dokumentów, które kierowca obowiązany jest mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Nie można z niej jednak wywodzić, że tylko w oparciu o dokumenty wymienione w tym przepisie możliwe jest ustalenie stanu faktycznego sprawy albowiem w myśl art. 75 § 1 k.p.a., stanowiącego zasadę równej mocy środków dowodowych, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wbrew zarzutowi skargi, nie ma więc powodów, żeby uznać tę czynność za wykonaną z naruszeniem przepisów art. 89 w zw. z art. 87 u.t.d. Podnieść należy, iż postanowienie na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Do takich postanowień należą postanowienia dowodowe organu wydawane w toku sprawy, które nie są zaskarżalne w drodze zażalenia. W ocenie Sądu, faktu niewydania przez organ formalnego postanowienia co do wniosków dowodowych strony nie można postrzegać jako uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w odwołaniu (a także w skardze do Sądu) strona może podnosić na tle postępowania dowodowego przed organem wszelkie zarzuty. Ponadto dopiero ocena wyjaśnienia w sprawie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych jest podstawowym zadaniem tak postępowania odwoławczego przed organem administracji II instancji, jak i postępowania sądowoadministracyjnego. Także nie jest do zaakceptowania stanowisko skarżących, iż wyłącznie w trakcie trwania kontroli możliwe jest nałożenie kary pieniężnej. Użycie sformułowania "podczas jednej kontroli" nie oznacza, iż decyzja o karze ma być wydana najpóźniej w chwili zakończenia czynności kontrolnych na drodze. Interpretacja dokonana przez skarżących nie uwzględnia istoty postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Warunki i tryb dokonania kontroli w zakresie ruchu drogowego są aktualnie unormowane w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. ( Dz. U. Nr 19, poz. 153) wydanym na podstawie art. 89 ust. 2 u.t.d. Z zestawienia przepisów ww. Rozporządzenia a także przepisów omawianej ustawy normujących postępowanie kontrolne, a zgrupowanych przede wszystkim w rozdziale 9 i 10 ustawy, wynika, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. W sytuacji, gdy podczas czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej sporządza się protokół kontroli, a następnie wydaje się decyzję o nałożeniu kary. Ustalenia protokołu stanowią więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w danym miejscu, o określonej godzinie, w odniesieniu do konkretnego pojazdu, kierującego etc. Natomiast decyzja o nałożeniu kary kończy postępowanie administracyjne. Tak więc przepis art. 92 ust. 2 należy odczytywać w całości co oznacza, iż użyte sformułowanie "podczas jednej kontroli" nie odnosi się do kwestii czasu w jakim ma być wydana decyzja w przedmiocie kary ale do maksymalnej wysokości kary na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, który to dokument kończy czynności kontrolne przeprowadzone na drodze. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 75 u.t.d., gdyż nie miał on w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten wymienia bowiem inne postępowania niż wszczęte w niej na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym - a to enumeratywnie wyliczone rodzaje postępowań (administracyjne o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określonych przepisami ustawy, karne lub karno-skarbowe, w sprawach o wykroczenia, wszczynane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, przewidziane w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych), w przypadku których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o ich wszczęcie. Podkreślenia wymaga, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe stanowią przepisy ustawy o transporcie drogowym. Naruszenia te są ustalane w drodze czynności kontrolnych i powodują odpowiedzialność tych podmiotów określoną przepisami tej ustawy. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor transportu dokumentuje przez sporządzenie protokołu kontroli (por. art. 74 u.t.d.), który jest następnie przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie tych naruszeń. Dopiero poza tym wymieniony przepis art. 75 u.t.d. stanowi o możliwości wykorzystywania wyników kontroli do wszczęcia postępowania w sprawach szczegółowo w nim wymienionych. Tak też należy rozumieć sposób jego stosowania. W tej sytuacji podnoszona w skardze kwestia wszczęcia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, wykraczającego poza katalog określony w art. 75 ustawy, nie ma dla oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia istotnego znaczenia, skoro ustawodawca w art. 92a ust. 3 i 4 oraz w art. 93 ust. 8 u.t.d. wprost określił możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem. Powyższe wskazuje, ze tym bardziej brak jest uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organy oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.