VI SA/Wa 1695/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania certyfikatu księgowego uprawniającego do prowadzenia ksiąg rachunkowych oddala skargę Z akt administracyjnych wynika, iż pismem z dnia [...] marca 2005r. A. S. zwróciła się do Ministra Finansów o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego, uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, iż w dniu [...] czerwca 2004r. zdawała egzamin sprawdzający dla osób ubiegających się o wydanie certyfikatu księgowego, z którego otrzymała 187 punktów z części pisemnej obejmującej test, gdy warunkiem zdania egzaminu było otrzymanie co najmniej 192 punktów z części testowej. Nie zgadzając się z oceną swojej pracy A. S. skorzystała z przysługującej jej formy odwołania się od wyników egzaminu do Komisji za pośrednictwem Departamentu Rachunkowości Ministerstwa Finansów. Pismem z dnia [...] sierpnia 2004r. A. S. poinformowana została przez przewodniczącego Komisji, iż jej odwołanie od wyników egzaminu uwzględnione zostało co do jednego zakwestionowanego przez nią pytania i z tego tytułu otrzymała 2 dodatkowe punkty. Ponieważ A. S. nadal nie zgadzała się z wynikami egzaminu, ponownie odwołała się do Komisji Egzaminacyjnej, a następnie z uwagi na wyczerpanie trybu odwoławczego złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąc zawiadomienie o rezultacie rozpatrzonego odwołania przez Komisję. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił powyższą skargę, stwierdzając, iż wyniki egzaminu nie mają charakteru aktów z zakresu administracji publicznej. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...] Minister Finansów odmówił A. S. wydania świadectwa kwalifikacyjnego, uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych, ze względu na niespełnienie wymogów określonych Rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2002r. w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz. U. Nr 120 poz. 1022 ze zm.). A. S. pismem z dnia [...] maja 2005 r., zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na nieprawidłowości jakie jej zdaniem miały miejsce w trakcie przeprowadzonego egzaminu i kwestionując nieuwzględnienie przez Komisję odwołania co do trzech opisanych przez odwołującą się pytań. Minister Finansów decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § l pkt l w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a także § 3 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2002r. w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz. U. Nr 120, poz. 1022 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Finansów wskazał, że zgodnie z § 3 ust. l pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2002r. certyfikat księgowy otrzymują osoby które udokumentowały dwuletnią praktykę w księgowości, posiadają wykształcenie co najmniej średnie oraz złożyły z wynikiem pozytywnym egzamin sprawdzający kwalifikacje osób ubiegających się o certyfikat księgowy. Mając na uwadze, iż wnioskodawczyni nie zdała egzaminu z wynikiem pozytywnym nie jest możliwe wydanie jej żadnego certyfikatu. Jednocześnie Minister Finansów podkreślił, iż nie jest uprawniony do ponownej oceny pracy egzaminacyjnej A. S., gdyż należy to do wyłącznej kompetencji Komisji Egzaminacyjnej. W dniu [...] lipca 2005r. A. S. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie. W swojej skardze skarżąca po raz kolejny przedstawiła przebieg odwoływania się od wyników egzaminu, do którego przystąpiła w dniu [...] czerwca 2004r. akcentując iż nie zgadza się z nieuwzględnieniem odwołania co do trzech pytań. Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2005r. A. S. nie zgodziła się z twierdzeniem, iż wyniki egzaminu nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, skoro do ich właściwości należy ocena legalności działania administracji na każdym etapie jej postępowania, a w szczególności gdy w jego wyniku organy te podejmują rozstrzygnięcie o przyznaniu lub odmowie przyznania jakiegoś uprawnienia. Wskazała ponadto - rozszerzając tym samym zarzuty skargi, iż jej zdaniem Minister Finansów określając kompetencje Komisji w zakresie dotyczącym prowadzenia postępowania odwoławczego w rozporządzeniu z dnia 18 lutego 2002r. w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych przekroczył granice ustawowego umocowania określone w ustawie z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694). Jednocześnie kompetencji takich nie wymienił w decyzji z dnia 12 czerwca 1997r. mocą której Komisja została powołana. Zdaniem skarżącej sprzeczne z prawem jest przekazanie Komisji Egzaminacyjnej uprawnień dotyczących kształtowania sytuacji prawnej strony, albowiem uprawnienia te przysługują jedynie organom administracji publicznej. Skarżąca zakwestionowała również istnienie wzorca prawidłowej odpowiedzi do opracowania którego Komisja jest zobowiązana na podstawie § 7 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia co stwarzało możliwości manipulacji wynikiem egzaminu. Albowiem zdaniem skarżącej, gdyby taki wzorzec istniał nie byłoby możliwe uwzględnienie odwołania skoro pierwotna odpowiedź była zgodna ze sporządzonym wzorcem. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2005r. Minister Finansów odpowiadając na zarzuty skarżącej wyjaśnił, iż rozporządzenie w sprawie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych wydane zostało na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 81 ust. 2 pkt 5 ustawy o rachunkowości i z rozporządzenia wynika m. in. uprawnienie dla Komisji do przeprowadzania egzaminów i rozpatrywania odwołań. Przepisy te są aktualne a Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o ich niezgodności z konstytucją. Ponadto Minister Finansów nie przekazał Komisji uprawnień dotyczących kształtowania sytuacji prawnej strony, gdyż Komisja nie wydaje decyzji odnośnie przyznania certyfikatu – decyzję taką wydaje Minister Finansów. Wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie istniał prawidłowy wzorzec odpowiedzi – wbrew zarzutom skargi - co eliminuje zarzut skarżącej odnośnie manipulowania wynikami egzaminu. W swoim piśmie Minister Finansów wyjaśnił ponadto, iż stosownie do treści art. 127 k.p.a. zobowiązany jest zbadać całość postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie, w tym działalność Komisji Egzaminacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a więc nie orzeka się na zasadach słusznościowych. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póź. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis § 3 ust. l pkt 2 lit. c rozporządzenia z dnia 18 lipca 2002 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 81 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694). Stosownie do treści powołanego przepisu – Minister Finansów certyfikat księgowego wydaje osobom fizycznym, które udokumentowały dwuletnią praktykę w księgowości, posiadają wykształcenie co najmniej średnie oraz złożyły z wynikiem pozytywnym egzamin sprawdzający kwalifikacje osób ubiegających się o certyfikat księgowy, zwany dalej "egzaminem" oraz zgodnie z § 3 ust. l pkt l spełniają pozostałe warunki dotyczące pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystania z pełni praw publicznych i niekaralności zgodnie z odrębnymi przepisami. Bezsporne w sprawie jest, iż skarżąca A. S. nie zdała wymaganego egzaminu do którego przystąpiła w dniu [...] czerwca 2004r., a zatem nie spełniła jednej z podstawowych przesłanek dla uzyskania certyfikatu uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Jednakże spór w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do kwestii czy Minister Finansów wydając decyzję w przedmiocie wydania certyfikatu powinien dokonać ponownej weryfikacji przeprowadzonego egzaminu i czy uprawnienia Komisji Egzaminacyjnej określone w powoływanym rozporządzeniu z dnia 18 lutego 2002r. nie wykraczają poza ramy ustawowej delegacji określonej w art. 81 ust. 2 pkt 5 ustawy o rachunkowości. Minister Finansów w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż nie jest uprawniony do ponownej oceny pracy egzaminacyjnej, albowiem kompetencje te zastrzeżone są wyłącznie dla powołanej w tym celu Komisji Egzaminacyjnej. Jednocześnie w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2005r. wyjaśnił, iż wydając decyzję w przedmiocie wydania certyfikatu zobowiązany jest do zbadania całości postępowania administracyjnego w tym obejmującego działalność Komisji Egzaminacyjnej. W ocenie Sądu powyższe działania Ministra Finansów nie budzą zastrzeżeń. Organizacja i tryb działania, w tym tryb przeprowadzania egzaminu przez Komisję Egzaminacyjną sprawdzającą kwalifikacje wymagane od osób usługowo prowadzących księgi rachunkowe określone zostały w powołanym rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 lutego 2002r. W tym miejscu podkreślić należy, iż to właśnie rozporządzenie a nie decyzja Ministra Finansów z dnia 12 czerwca 1997r. ( wydana stosownie do treści § 6 rozporządzenia) określa ramy zgodnego z prawem działania Komisji Egzaminacyjnej. Z chwilą jej powołania Komisja jest organem uprawnionym do przeprowadzenia egzaminu, oceny jego wyników i rozpatrywania odwołań. W granicach powierzonych jej uprawnień jest organem samodzielnym co nie oznacza dowolności działania. I tak, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia do zadań Komisji należy: 1) przygotowanie testów egzaminacyjnych oraz zadań sytuacyjnych na egzamin, w zakresie zagadnień określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, 2) opracowanie wzorca prawidłowych odpowiedzi, 3) przeprowadzenie egzaminu, w tym kontrola samodzielności wykonywanej pracy przez uczestników egzaminu, 4) sprawdzanie testów egzaminacyjnych i zadań sytuacyjnych, 5) sporządzanie protokołów z posiedzeń Komisji, 6)rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminu, składanych przez uczestników egzaminu. Tym samym, w ocenie Sądu - Minister Finansów kontrolując działania Komisji Egzaminacyjnej powinien sprawdzić czy Komisja nie przekroczyła swoich uprawnień dotyczących organizacji i trybu przeprowadzania egzaminu oraz odwołania od wyników egzaminu. Kontrolując postępowanie administracyjne Minister w przedmiotowej sprawie nie dopatrzył się wskazanych uchybień. Jedynym zarzutem dotyczącym trybu działania Komisji był zarzut braku wzorca prawidłowych odpowiedzi. W ocenie skarżącej, gdyby taki wzorzec istniał nie byłoby możliwe uwzględnienie odwołania, skoro pierwotna odpowiedź była zgodna z wzorcem. Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżącej A. S. Minister Finansów wyjaśnił, iż wzorzec taki został sporządzony, Komisja natomiast uwzględniając odwołanie od pytania nr 149 uwzględniła argumenty zawarte w odwołaniu. Tym samym Sąd za bezzasadny uznał zarzut skarżącej odnośnie manipulacji wynikami egzaminu, albowiem brak jest podstaw, aby wobec powyższego oświadczenia Ministra Finansów podważać istnienie wzorca prawidłowej odpowiedzi. Jednocześnie zdaniem Sądu istnienie takiego wzorca nie wyklucza sytuacji, gdy pytanie może budzi wątpliwości, a argumenty strony są na tyle przekonywujące, iż odwołanie zostaje uwzględnione. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania wyników przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2004r. egzaminu. Sąd podzielił stanowisko Ministra Finansów, iż nie jest on uprawniony do ponownej weryfikacji wyników egzaminu w sytuacji, gdy działania Komisji nie budzą zastrzeżeń i są zgodne z przepisami których konstytucyjność nie została zakwestionowana przez uprawniony do tego organ tj. Trybunał Konstytucyjny. W konsekwencji Minister Finansów w postępowaniu o wydanie certyfikatu księgowego weryfikując wniosek o jego wydanie pod kątem spełnienia wymogów określonych w przepisach nie naruszył prawa materialnego odmawiając skarżącej wydania certyfikatu uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych z uwagi na brak przesłanki pozytywnego zdania egzaminu. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) orzeczono jak w sentencji.