VI SA/Wa 170/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi P.R. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wykonywanie przez notariusza dodatkowego zajęcia oddala skargę w całości Pismem z dnia [...] marca 2015 r. notariusz P. R. zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia, tj. pełnienia funkcji członka rad nadzorczych w spółkach Skarbu Państwa. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, uchwałą z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Rada Izby Notarialnej w [...], działając na podstawie art. 19 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), odmówiła notariuszowi P. R. wyrażenia zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia, tj. pełnienia funkcji członka rad nadzorczych w spółkach prawa handlowego, a także w spółkach Skarbu Państwa. W motywach uchwały Rada podała, że w chwili obecnej nie ma możliwości wykonywania przez notariusza funkcji członka rady nadzorczej w spółce prawa handlowego, ponieważ tego rodzaju zajęcie objęte jest - zdaniem Rady - zakazem wynikającym z art. 19 § 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie. Notariuszowi nie wolno w szczególności zajmować się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach. W ocenie Rady, w niniejszym przypadku pierwsze trzy formy zajęcia nie występują przy wykonywaniu funkcji członka rady nadzorczej. Inaczej jest jednak przy doradztwie w interesach. Niewątpliwie zadania rady nadzorczej w spółkach prawa handlowego mieszczą się w szeroko rozumianej działalności nie tylko nadzorczej, ale także doradczej. Właśnie tego typu działalności służą wszelkiego rodzaju opinie rady nadzorczej wyrażane dla zarządu spółki. Rada nadzorcza spółki reprezentuje ją także w sporach z członkami zarządu, i choć są to sytuacje wyjątkowe, to jednak tego rodzaju aktywność rady jest wprost działalnością handlową i przemysłową, gdyż wiąże się z bezpośrednim kierowaniem spółką (w konkretnej sprawie). Notariusz P. R. powyższą uchwałę uczynił przedmiotem odwołania do Krajowej Rady Notarialnej, domagając się jej uchylenia, ewentualnie jej zmiany i wyrażenia zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia, zgodnie z jego wnioskiem. Zainteresowany zarzucił naruszenie: art. 19 § 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie, poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że sprawowanie funkcji członka rady nadzorczej w spółkach ze stuprocentowym lub z większościowym udziałem Skarbu Państwa jest działalnością handlową, przemysłową i doradztwem w interesach; art. 31 ust. 3 w związku z art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie wolności wyboru wykonywania zawodu i uznanie, że sprawowanie funkcji członka rad nadzorczych w spółkach prawa handlowego uchybia powadze wykonywanego zawodu notariusza, mimo braku takiego ograniczenia w ustawie. Uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Krajowa Rada Notarialna, stosując art. 19 § 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna podniosła, że zarzuty postawione w odwołaniu są bezzasadne, a zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Zdaniem KRN, błędne jest stanowisko zainteresowanego co do tego, że art. 19 § 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie dotyczy tylko prowadzenia działalności gospodarczej. Przepis ten mówi wyraźnie o zajęciu, co jest pojęciem szerszym, niż prowadzenie działalności gospodarczej i nie przesądza o formie wykonywania tego zajęcia. Całokształt uprawnień i obowiązków rady nadzorczej w spółce prawa handlowego przemawia za stwierdzeniem, iż tego rodzaju zajęcie będzie stanowiło czynności z kategorii doradztwa w interesach, jak trafnie wskazał organ I instancji. Co więcej, nie sposób wykluczyć, że poszczególne spółki mogłyby być wcześniej stronami czynności notarialnych, dokonywanych przed zainteresowanym jako notariuszem, co dodatkowo mogłoby prowadzić do konfliktu interesów. W ocenie KRN, nie można także zgodzić się z zainteresowanym, że odmowa wyrażenia zgody na dodatkowe zatrudnienie stanowi nadmierną ingerencję w wolność wykonywania przez niego zawodu. Ograniczenie w tej konkretnej sprawie jest uzasadnione funkcjami członków rad nadzorczych i ich wpływem na działalność spółek, zważywszy że zawód notariusza ma status zawodu zaufania publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę notariusz P.R. wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. Skarżący zarzucił zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: art. 7 kpa, poprzez naruszenie proporcji między interesem społecznym a słusznym interesem strony przy ingerencji w prawa jednostki; art. 77 kpa, poprzez wydanie uchwały bez wyczerpującego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w sprawie; art. 80 kpa, poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażające się w jednostronnych, wybiórczych, powierzchownych, wewnętrznie sprzecznych motywach uchwały, co świadczy o zupełnej dowolności w ocenie materiału dowodowego; art. 19 § 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawowanie funkcji członka rady nadzorczej w spółkach ze stuprocentowym lub z większościowym udziałem Skarbu Państwa jest działalnością handlową, przemysłową i doradztwem w interesach; art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie wolności wyboru wykonywania zawodu, bez wskazania jakichkolwiek przesłanek wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, służących ograniczeniu tej wolności w demokratycznym Państwie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej uchwale. W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2016 r. notariusz P. R. podtrzymał zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (uchwały) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 19 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusz nie może podejmować zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody rady właściwej izby notarialnej, z wyjątkiem zatrudnienia w charakterze pracownika naukowo-dydaktycznego, dydaktycznego lub naukowego, chyba że wykonywanie tego zatrudnienia przeszkadza w pełnieniu jego obowiązków. Notariuszowi nie wolno także podejmować zajęcia, które by przeszkadzało w pełnieniu obowiązków albo mogło uchybiać powadze wykonywanego zawodu. Nie wolno mu w szczególności zajmować się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach (§ 2). O zamiarze podjęcia zatrudnienia lub zajęcia notariusz jest obowiązany zawiadomić prezesa rady właściwej izby notarialnej. Rada rozstrzyga, czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu. Jeżeli rada nie wyrazi zgody na zatrudnienie lub zajęcie, o których mowa w § 1 i 2, sprawę, na wniosek notariusza, rozstrzyga Krajowa Rada Notarialna, której decyzja jest ostateczna (§ 3). Z powyższego przepisu wynika, że notariusz nie może podejmować zatrudnienia bez zgody rady właściwej izby notarialnej, z wyjątkiem zatrudnienia w charakterze pracownika naukowego, dydaktycznego i naukowo-dydaktycznego. Notariuszowi nie wolno podejmować zajęcia, rozumianego jako działalność gospodarcza, które przeszkadzałoby mu w pełnieniu jego obowiązków, oraz które mogłoby uchybiać powadze jego zawodu. Przepis wymienia tu w szczególności zajmowanie się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach. Wprawdzie ustawodawca nie wskazuje wyraźnie, czy notariusz może pełnić funkcje w organach spółek kapitałowych prawa handlowego, niemniej jednak na pytanie to należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Skoro bowiem notariuszowi nie wolno zajmować się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach, to nie powinno budzić wątpliwości, że w takiej sytuacji wykluczona jest możliwość zasiadania przez niego w radach nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa, wszak spółki te są jedynie formą organizacyjno-prawną podmiotów, które w sposób profesjonalny zajmują się właśnie handlem, przemysłem, pośrednictwem bądź doradztwem w interesach. Handel, przemysł, pośrednictwo i doradztwo w interesach to najczęściej występujące przedmioty działalności gospodarczej. Z tego też względu prawodawca w art. 19 § 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie używa zwrotu "w szczególności". Uczestnicząc w pracach rady nadzorczej spółki prawa handlowego, osoba podejmuje czynności nadzorcze, a zatem wpływa na bezpośrednie funkcjonowanie takiego podmiotu gospodarczego. Innymi słowy, osoba zasiadająca w radzie nadzorczej spółki prawa handlowego, w zależności od przedmiotu jej działalności, zajmuje się wówczas - odpowiednio - handlem, przemysłem, pośrednictwem lub doradztwem w interesach, a tego rodzaju działalności notariusz podejmować nie może. Użyty w art. 19 § 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie zwrot "w szczególności" wskazuje jedynie, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter przykładowy. Na tej podstawie należy wyprowadzić dalej idący wniosek, a mianowicie, że ustawodawca wprowadza wobec notariuszy zakaz zajmowania się działalnością pozostającą w jakimkolwiek związku z handlem, przemysłem, pośrednictwem lub doradztwem w interesach, czyli najczęściej występującymi rodzajami działalności gospodarczej. Zatem niezależnie od rodzaju prowadzonej działalności przez spółkę prawa handlowego, a więc, czy byłby to handel, przemysł, pośrednictwo czy doradztwo w interesach, notariusz nie może pełnić funkcji członka rady nadzorczej takiej spółki. Kontrola i nadzór, jakie sprawuje in pleno członek rady nadzorczej, jest niczym innym, jak uczestniczeniem w procesie zarządzania spółką, a więc de facto zajmowaniem się działalnością samej spółki. Zarówno handel, przemysł, pośrednictwo, jak i doradztwo w interesach to szeroko ujęte sektory działalności gospodarczej, w ramach których występują podsektory tworzące całość rynku gospodarczego, w którym z kolei każdy z funkcjonujących podmiotów gospodarczych posiada swój profil lub profile. Niezależnie więc od tego, czy spółka zajmowałaby się sprzedażą części zamiennych do maszyn rolniczych, czy też prowadziłaby biuro projektowo-architektoniczne lub wynajmowała nieruchomości, wszystkie te profile działalności mieszczą się w zakresie objętym zakazem dotyczącym notariuszy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że wymienione tu jedynie przykładowo profile działalności mieszczą się w zakresie pojęcia "handel", które obejmuje nie tylko działalność na płaszczyźnie kupna - sprzedaży, ale także świadczenie wszelkiego rodzaju usług. Trudno tym samym przyjąć, by zasiadanie w radzie nadzorczej spółki prawa handlowego przez notariusza było zajęciem, które nie koliduje z treścią powyższego zakazu. Prawodawca celowo bardzo szeroko obejmuje zakazem różne rodzaje działalności gospodarczej, by w ten sposób zapobiegać sytuacjom, w których dodatkowa aktywność zawodowa mogłaby uchybiać powadze wykonywanego zawodu notariusza. Analizowanego zakazu nie należy jednak postrzegać w kategoriach bezprawnego ograniczania wolności wyboru wykonywania zawodu czy dodatkowego zajęcia. Przepis art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. Treść tego przepisu wprost wskazuje, że przysługująca każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy może być poddana ograniczeniom, które mają wynikać z regulacji ustawowych. Tak też jest w niniejszej sprawie, bowiem cały art. 19 ww. ustawy - Prawo o notariacie ma charakter wyjątku od zasady wolności, o której mowa w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do podejmowania dodatkowego zatrudnienia) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie", jak choćby właśnie w art. 19 ww. ustawy - Prawo o notariacie. Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do podejmowania dodatkowego zatrudnienia), do celu, jaki temu przyświeca (zachowanie powagi wykonywanego zawodu notariusza), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa, zważywszy że zawód notariusza jest zawodem zaufania publicznego). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawodawca, ograniczając w art. 19 ww. ustawy - Prawo o notariacie prawo do podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez notariusza, czyni to więc w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, gdy ograniczenie prawa podejmowania dodatkowego zatrudnienia podyktowane jest interesem publicznym, który w tym przypadku góruje nad prywatnym interesem jednostki. Podejmując uchwały w sprawie, co do zasady, organy samorządu zawodowego notariuszy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 kpa. Nie można też organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 kpa). Uzasadnienie zaskarżonej uchwały (decyzji) odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Jakkolwiek orzekające w sprawie organy samorządu zawodowego notariuszy uzasadnienia swoich rozstrzygnięć skupiły w zasadzie na doradztwie w interesach, jako bezpośredniej przyczynie odmowy wyrażenia zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia przez skarżącego, co jest niewystarczające, biorąc pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, to jednak ta wadliwość decyzji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem notariuszowi nie wolno zajmować się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach, to w takim przypadku wykluczona jest możliwość zasiadania przez niego w radach nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa, wszak - jak już zostało zaznaczone - spółki te są jedynie formą organizacyjno-prawną podmiotów, które w sposób profesjonalny zajmują się właśnie handlem, przemysłem, pośrednictwem bądź doradztwem w interesach. Ponadto, zaskarżona uchwała (decyzja) zawiera elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności uchwała zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w uchwale nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne uchwały. Z kolei sam fakt, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów samorządu zawodowego notariuszy, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie uchwały należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.