VI SA/Wa 1700/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi O. w [...] na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie umieszczenia obiektu sportowego w wykazie stadionów, obiektów lub terenów na których utrwalanie przebiegu imprez masowych za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe oddala skargę Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § l pkt l w związku z art. 144 i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2001 Nr 120, poz. 1298 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektora [...] O. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. uznającego za celowe umieszczenie obiektu sportowego O. w [...] przy ul. [...] w wykazie stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalanie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że Wojewoda [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o uzgodnienie celowości umieszczenia O. w [...] przy ul. [...] w wykazie stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalanie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe. Podstawą prawną takiej opinii jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, który stanowi, iż wojewoda sporządza wykaz stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalanie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe, w uzgodnieniu, m.in., z komendantem wojewódzkim Policji. Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydał postanowienie, w którym uznał za celowe umieszczenie O. w przedmiotowym wykazie. Postanowienie to zostało uchylone przez organ II instancji a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzonym postępowaniu uzupełniającym, Komendant Wojewódzki Policji [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. uznał za celowe umieszczenie O. w wykazie stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalanie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt wykorzystywany jest m.in. do rozgrywek piłkarskich. Zdaniem organów, kibice piłkarscy stanowią specyficzną grupę o dużym stopniu agresywności, co potwierdzone zostało materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W ocenie organów zachowanie kibiców stanowi potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa obiektu oraz osób w nim się znajdujących. Działania prewencyjne podejmowane przez ośrodki sportowe, zmierzające do eliminacji wszelkich zagrożeń muszą skutecznie zapewniać bezpieczeństwo na danym obiekcie w trakcie imprezy masowej. Zdaniem Komendanta Głównego Policji skuteczna realizacja działań prewencyjnych będzie możliwa tylko przy dostosowaniu środków zabezpieczenia technicznego do wymagań rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 października 2004 r. w sprawie sposobu utrwalania przebiegu imprez masowych oraz minimalnych wymagań technicznych dla urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Wskazano, że zadaniem organów Policji jest ocena stopnia zagrożenia danego obiektu sportowego pod kątem bezpieczeństwa uczestników przeprowadzanych na nim imprez masowych i przedstawienie tej oceny w formie prawem przypisanej i tak też organy postąpiły. Podniesiono, że nie kwestionowany jest fakt, że obiekt O. wyposażony jest w system monitoringu wizyjnego. Niemniej jednak zdaniem organów odpowiedzialnych za skuteczną realizację działań prewencyjnych obowiązkiem gospodarza obiektu jest dostosowanie istniejących zabezpieczeń do wymogów określonych przepisami prawa. Zdaniem organu argumenty wskazane w zażaleniu nie mają bezpośredniego związku z zakresem rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu, a ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty przez Wojewodę [...]. Decyzję w sprawie ewentualnego umieszczenia obiektu w wykazie wydaje, tj. rozstrzyga co do istoty, inny organ administracji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, iż dotychczasowe zabezpieczenie (monitoring) tego obiektu jest wystarczający z punktu widzenia ochrony bezpieczeństwa obiektu i osób, które biorą udział w organizowanych na nim imprezach masowych, a zatem ustalenia dokonane przez organy w zakresie konieczności stworzenie wyższych standardów tej ochrony jest pozbawiona uzasadnienia faktycznego. Wskazano, że rzeczywiście w latach poprzednich zdarzały się próby zakłócenia porządku publicznego przez kibiców piłkarskich ale od kilku lat sytuacja została opanowana i nie było już incydentów z udziałem kibiców. Podniesiono, że organy Policji od kilku lat tylko raz korzystały z dokumentacji zgromadzonej przez system monitoringu obiektu i w związku z tym, tak daleko idące żądania ze strony Policji są nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwaną ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zagadnienie współdziałania organów administracji publicznej reguluje art. 106 k.p.a. Ma on zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienia do załatwiania określonego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnych lub postanowień. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w wypadkach, gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do zasięgnięcia opinii innego organu. W omawianym, stanie faktycznym obowiązek uzyskania opinii innego organu przez organ prowadzący postępowanie główne wynika z przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2001 Nr 120, poz. 1298 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Wojewoda, w uzgodnieniu z komendantem wojewódzkim Policji i innymi sprecyzowanymi w ustawie podmiotami, sporządza wykaz stadionów, obiektów lub terenów, na których utrwalanie przebiegu imprezy masowej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk jest obowiązkowe. Umieszczenie w wykazie określonego stadionu, obiektu lub terenu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 106 § 1 kpa (w zw. z art. 5 kpa), że jeżeli przepis prawa (a w tym wypadku art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych) uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu tego stanowiska przez ten organ, które wyraża on w drodze postanowienia (por. art. 106 § 5 kpa). Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 kpa, podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Zgodnie z ww. przepisem ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych organy Policji uczestniczą jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Organy te nie są więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmują, nie rozstrzygają o istocie sprawy, ani nie kończą jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej przez inny organ (tu Wojewodę [...]) w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają w tym wypadku samodzielnego bytu prawnego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na ww. postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komendant Główny Policji potwierdził ostatecznie zasadność opinii objętej tym postanowieniem, zaś argumentacja, która legała u podstaw stanowiska tego organu, ma uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Przede wszystkim Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania wyrażonej przez opiniujący organ oceny zagrożenia stwarzanego przez specyficzną grupę kibiców jakimi są kibice piłkarscy. Organ ten miał prawo taką ocenę wyrazić, zwłaszcza wobec faktów opisywanych w materiale dowodowym. Przedmiotowy obiekt jest wykorzystywany m.in. do rozgrywania meczów drużyny piłkarskiej [...] a niektórzy "kibice" tej drużyny, podobnie jak niektórzy "kibice" niektórych innych drużyn stanowią zagrożenie dla porządku publicznego. Należy zauważyć, iż zgodnie z ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 nr 7, poz.58 z póź.zm) jednym z podstawowych zadań Policji przewidzianym w art. 2 pkt.3 jest inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi. Z tego też powodu argumenty strony skarżącej, że Policja w zasadzie nie korzysta z dotychczas zgromadzonego przez monitoring archiwum jest niezasadny. W niniejszej sprawie Sąd nie rozstrzyga o rozbieżnych stanowiskach stron postępowania. Opinia wydawana w tym trybi, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru a w tym wypadku nie nadaje, jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która co do zasady nie wiąże organu ostatecznie rozstrzygającego sprawę co do meritum (tu w przedmiocie cofnięcia koncesji). Jest tylko jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie administracyjnej, aczkolwiek może to być element istotny dla końcowego rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie główne może korzystać z tego materiału dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani że treść ta nie ulegnie zmianie. Innymi słowy, opinia w sprawie ubocznej niczego jeszcze nie przesądza. Ostateczna decyzja należy do Wojewody [...], który zobowiązany jest ocenić ją jako istotny dowód w sprawie, rozważając całokształt argumentów, w tym podnoszonych przez skarżącego, i dokonać swobodnej ich oceny - według zasad art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. W świetle przytoczonych wywodów zaskarżone postanowienie i utrzymujące nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.