VI SA/Wa 1701/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie skreślenia z listy aplikantów adwokackich oddala skargę G. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymującą w mocy uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w głosowaniu tajnym, na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1068 ze zm.) – dalej Poa. w związku z § 8 Regulaminu aplikacji adwokackiej, postanowiono skreślić G. G. z listy aplikantów adwokackich tej Izby. Jak podano w uzasadnieniu, G. G. dnia [...] października 2007 r. nie stawił się na kolokwium rocznym z powodu choroby. Dziekan ORA uwzględnił złożony przez zainteresowanego aplikanta wniosek o przywrócenie terminu kolokwium, co skutkowało podjęciem przez ORA w [...] uchwały o wyznaczeniu kolejnego terminu złożenia kolokwium na dzień [...] listopada 2007 r. G. G., otrzymując ocenę niedostateczną, nie zaliczył tego kolokwium i nie zaliczył również kolokwium poprawkowego, którego termin wyznaczony został na dzień [...] lutego 2008 r. Powyższe stało się podstawą stwierdzenia nieprzydatności skarżącego do zawodu adwokata i skreślenia go z listy aplikantów adwokackich. W dniu [...] sierpnia 2008 r. G. G. złożył do Naczelnej Rady Adwokackiej wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały, bowiem w jego ocenie została ona podjęta bez podstawy prawnej i po upływie dwóch lat od rozpoczęcia aplikacji, co jest sprzeczne z art. 79 ust. 2 Poa. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej po rozpoznaniu w dniu [...] października 2008 r. złożonego wniosku postanowiło jednogłośnie w głosowaniu tajnym odmówić stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek G. G. nie zasługuje na uwzględnienie, a podjęta przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] uchwała jest zgodna z prawem. Kwestionowana przez wnioskodawcę uchwała nie została wydana bez podstawy prawnej, bowiem podstawą jej wydania był przepis art. 79 ust. 2 Poa., który pozwala na skreślenie aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich i w okresie dwóch pierwszych lat aplikacji, a wbrew temu co twierdzi zainteresowany, aplikację rozpoczął dopiero po złożeniu ślubowania, tj. [...] marca 2006 r. Odpis uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej doręczony został G. G. w dniu [...] grudnia 2008 r. W dniu [...] listopada 2008 r. G. G., dalej zwany skarżącym, złożył odwołanie bezpośrednio do Ministra Sprawiedliwości, a w dniu [...] grudnia 2008 r. wniósł uzupełnienie odwołania. Podniósł, iż w uchwale NRA nie podano podstawy prawnej, która uzasadniałaby wykreślenie z listy aplikantów adwokackich po dwóch latach jej odbywania. Nadto w uchwale zabrakło podstawy prawnej twierdzenia o terminie rozpoczęcia aplikacji adwokackiej, a żaden z powszechnie obowiązujących przepisów nie upoważnia ORA i NRA do samodzielnego i dowolnego ustalenia terminu jej rozpoczęcia. W kolejnym uzupełnieniu odwołania z dnia [...] marca 2009 r. skarżący zwrócił uwagę, iż uchwała ORA w [...] o skreśleniu go z listy aplikantów nie zwiera podpisów z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osób upoważnionych do jej wydania, co uzasadnia uznanie decyzji za nieistniejącą. Skarżący nadmienił, iż ze względów losowych nie odebrał przesyłki NRA z poczty, a składane przez niego pocztą elektroniczną wnioski o udostępnienie uchwały pozostały bez odpowiedzi, co wskazuje na lekceważenie przepisów procesowych. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Na wstępie stwierdził, iż skarżący złożył odwołanie w terminie. Jak stwierdził organ, mimo złożenia odwołania w dniu [...] listopada 2008 r., czyli przed datą [...] grudnia 2008 r. kiedy to ostatecznie doręczono uchwałę NRA, za datę złożenia odwołania przyjęto dzień [...] grudnia 2008 r., w którym G. G. złożył uzupełnienie tego pisma. Odnosząc się do prawidłowości rozstrzygnięcia NRA, organ podzielił wyrażone w zaskarżonej uchwale stanowisko, iż uchwała ORA w [...] o skreśleniu G. G. z listy aplikantów adwokackich podjęta została zgodnie z prawem. Minister Sprawiedliwości wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 4 Poa. kształcenie aplikantów adwokackich należy do zadań samorządu zawodowego adwokatury, a zgodnie z art. 58 pkt 12 lit. "b" tej ustawy uchwalanie regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji leży w gestii Naczelnej Rady Adwokackiej. Podstawę prawną skreślenia stanowi art. 79 ust. 2 Poa., który stanowi, że Okręgowa Rada Adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Organ wskazał na wydany na podstawie art. 58 pkt 12 lit. b ustawy Regulamin aplikacji adwokackiej i na §§ 8 i 9 tego Regulaminu, zgodnie z którymi negatywny wynik kolokwium, negatywna opinia patrona lub negatywna opinia kierownika szkolenia o przebiegu aplikacji adwokackiej stanowią podstawę do stwierdzenia przez okręgową radę adwokacką nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu. Jak stwierdził Minister Sprawiedliwości, wbrew temu co zarzucił skarżący, w treści uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] przytoczono jako podstawę prawną jej podjęcia § 8 oraz § 19 pkt 1 Regulaminu aplikacji adwokackiej w zw. z art. 79 ust. 2 Poa. Przepisy te dawały organowi samorządu adwokackiego pełną podstawę do podjęcia uchwały o skreśleniu G. G. z listy aplikantów adwokackich, gdyż z kolokwium rocznego, zarówno w terminie podstawowym, jak i poprawkowym, otrzymał on oceny negatywne. Organ uznał również , iż ORA w [...] zachowała termin dwóch lat wskazany w art. 79 ust. 2 Poa. W ocenie organu momentem rozpoczęcia aplikacji jest data złożenia ślubowania. Regulamin odbywania aplikacji w czasie rozpoczęcia aplikacji przez G. G. nie precyzował czasu rozpoczęcia aplikacji. Skarżący został wpisany na listę aplikantów uchwałą ORA w [...] dnia [...] stycznia 2006 r., a stała się ona prawomocna w dniu [...] marca 2006 r., gdy upłynął termin do złożenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu od wpisu. Ślubowanie skarżący złożył dnia [...] marca 2006 r. i ten dzień, kiedy skarżący spełnił wszystkie przesłanki do nabycia statusu aplikanta należy przyjąć jako rozpoczęcie aplikacji. Powyższe oznacza, że uchwała ORA o skreśleniu z listy aplikantów z dnia [...] lutego 2008 r. doręczona skarżącemu [...] marca 2008 r. mieści się w ramach czasowych zakreślonych art. 79 ust. 2 Poa. Organ nie zgodził się też z zarzutem , iż uchwała ORA jest wadliwa z uwagi na brak podpisów osób upoważnionych do jej podjęcia. Zauważył, iż do akt sprawy załączona została lista obecności z posiedzenia Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. podpisana przez osoby uczestniczące w posiedzeniu. Zdaniem organu podejmowane na posiedzeniu organu kolegialnego, jakim jest Okręgowa Rada Adwokacka w [...], rozstrzygnięcie, mające znamiona prawne decyzji administracyjnej, są uwidocznione w formie stosownego zapisu w protokole posiedzenia tego organu. Integralną część tego protokołu stanowi lista obecności członków tego organu pozwalająca na jednoznaczne ustalenie imion i nazwisk oraz stanowisk osób uczestniczących w tym posiedzeniu i w pracach tego organu. W sensie formalnym oznacza to, iż osoby podpisane na liście obecności uczestniczyły także w podjęciu konkretnego rozstrzygnięcia – w przedmiotowej sprawie decyzji o skreśleniu G. G. z listy aplikantów. W takim wypadku zarzut braku podpisu i naruszenie tym samym art. 107 § 1 Kpa., nie jest słuszny. G. G. w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze domagał się uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości i stwierdzenia nieważności decyzji ORA w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Skarżący wskazał na naruszenie przepisu art. 8 Kpa. i stwierdził, iż organy arbitralnie i w sposób nieuczciwy usiłują wyznaczyć termin rozpoczęcia aplikacji, nie wskazując przepisów, które dozwalałyby takie działanie. Minister Sprawiedliwości wyraźnie podaje, iż termin rozpoczęcia aplikacji nie został sprecyzowany w Regulaminie odbywania aplikacji i jednocześnie sam ocenia, że aplikacja ta rozpoczyna się w dniu ślubowania. Tymczasem skarżący czuł się aplikantem z dniem wpisania go na listę aplikantów, ponieważ "od tego dnia aplikant podlega wszelkim restrykcjom regulaminowym", a ponadto aplikacja to nie tylko szkolenia, ale przede wszystkim samodoskonalenie. Podniósł, iż termin rozpoczęcia aplikacji zmieniany był przez organy adwokatury kilkakrotnie. Skarżący wskazał też na sposób w jaki adwokatura korzysta z przesłanki "nieprzydatności do zawodu" i nie uwzględnia możliwości powtórzenia i zaliczenia semestru, a przecież przyczyny niepowodzenia i niezaliczenia kolokwium mogą być różne. Konsekwencja skorzystania z w/w przesłanki jest dotkliwa i nieuzasadniona w demokratycznym państwie. Nadto, decyzję o skreśleniu podjęto bez należytego wglądu w akta osobowe skarżącego, które były niekompletne. Skarżący zgłosił też zastrzeżenia co do formy przekazanej mu uchwały adwokatury, która "nie wygląda jak pismo z poważnego urzędu", a ponadto nie zawiera podpisów osób podejmujących uchwałę. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc m.in. kontrolę decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, iż odpowiada ona prawu. Przedmiotem kontroli jest decyzja Ministra Sprawiedliwości utrzymująca w mocy decyzję Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (NRA) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Okręgowej Rady Adwokackiej [...] (ORA) z dnia [...] lutego 2008 r. skreślającej G. G. z listy aplikantów adwokackich. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Na wstępie zauważyć należy, iż skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odwołania od kwestionowanej przez siebie decyzji ORA, lecz domagał się stwierdzenia jej nieważności, wskazując na brak podstawy prawnej, niezachowanie ustawowego terminu dozwalającego określone działanie oraz istotne braki formalne. Powyższa uwaga ma o tyle istotne znaczenie, że dokonywana przez organ wyższego stopnia kontrola decyzji administracyjnej w toku instancji różni się od kontroli w trybie nadzwyczajnym. W pierwszym przypadku zaskarżony akt administracyjny podlega całościowej kontroli, bez względu na postawione w odwołaniu zarzuty, zaś w drugim przypadku organ musi ograniczyć się do podstaw wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 Kpa., a więc tylko do tych okoliczności, które powodują konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji ostatecznej – decyzji, która korzysta z domniemania prawomocności. Minister Sprawiedliwości, a także Prezydium NRA, dokonując na wniosek skarżącego i przy uwzględnieniu wskazywanych przez niego podstaw z art. 156 § 1 pkt 2) Kpa. kontroli ostatecznej decyzji ORA z dnia [...] lutego 2008 r., nie dopatrzyli się naruszenia przez ORA prawa poprzez działanie bez podstawy prawnej lub działanie z rażącym naruszeniem prawa. Zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko organu należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z przepisem art.79 ust. 2 Poa. Okręgowa rada Adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu. Podejmowane na podstawie wyżej powołanego przepisu rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy, może zostać podjęte we wskazanym w przepisie czasie i uwarunkowane jest oceną nieprzydatności do zawodu aplikanta adwokackiego. Odnosząc się do zarzutu zignorowania przez Prezydium NRA oraz przez Ministra Sprawiedliwości rażącego naruszenia prawa przez ORA w [...] poprzez podjęcie uchwały o skreśleniu po upływie dopuszczalnego dwuletniego okresu, stwierdzić należy, iż zarzut nie jest zasadny. Dla oceny, czy przy podejmowaniu uchwały o skreśleniu skarżącego z listy aplikantów adwokackich nie naruszono dwuletniego terminu trwania aplikacji, o którym mowa w art. 79 ust. 2 Poa., kluczowe jest rozstrzygnięcie, z jaką chwilą ta aplikacja rozpoczyna się. Zgodnie z art. 75 ust. 3 Poa., w brzmieniu obowiązującym w dacie wpisania skarżącego na listę aplikantów, podejmowana kolegialnie w formie uchwały, przez okręgową radę adwokacką, decyzja o wpisie na listę aplikantów adwokackich kończy postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. W ocenie Sądu dniem rozpoczęcia aplikacji jest dzień doręczenia osobie wpisanej na listę aplikantów uchwały o wpisie. Skarżący został wpisany na listę aplikantów adwokackich uchwałą ORA w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. i decyzja ta, zgodnie z dyspozycją art. 109 Kpa., doręczona została G. G. dnia [...] lutego 2006 r. (k. 60, 61 i 62 akt adm.). Z tym dniem skarżący uzyskał status aplikanta adwokackiego. Za błędne i nie znajdujące podstawy prawnej należy uznać stanowisko Ministra Sprawiedliwości, który zgadza się ze stanowiskiem Prezydium NRA wyrażonym w kontrolowanej przez niego uchwale i twierdzi, iż dla przedmiotowej sprawy istotny jest dzień złożenia przez G. G. ślubowania. Nie do końca prawidłowe jest także stanowisko skarżącego, iż aplikacja rozpoczyna się z chwilą wpisu na listę aplikantów, bowiem skutki prawne uchwały o wpisie rozpoczynają się nie z chwilą wpisu, lecz z momentem doręczenia stronie rozstrzygnięcia o wpisie. Każda decyzja wchodzi do obrotu prawnego - wywołuje skutki prawne - z chwilą jej doręczenia lub, w określonych art. 14 § 2 Kpa. oraz innych wskazanych w ustawach szczególnych przypadkach, z chwilą ogłoszenia. Oznacza to, że z datą doręczenia uchwały ORA o wpisie na listę aplikantów adwokackich, osoba której wpis dotyczy, uzyskuje status aplikanta, a konstatacji tej nie może zmienić ewentualność zmiany nabytego statusu aplikanta w związku z prawem Ministra Sprawiedliwości do zgłoszenia sprzeciwu. Konsekwentnie, zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że wpis jest skuteczny dopiero wtedy, gdy Minister Sprawiedliwości nie wniesie sprzeciwu, nie może z perspektywy art. 79 ust. 2 Poa. mieć w przedmiotowej sprawie znaczenia. Zaprezentowane w zaskarżonej decyzji błędne rozumowanie organu nie może jednak uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem jak stanowi art. 145 § 1 ust. 1 lit. "c" p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchwała, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, podjęta została w dniu [...] lutego 2008 r. co, wobec niespornej daty wejścia do obrotu prawnego decyzji o wpisie na listę aplikantów adwokackich, skutkować musi oceną, że decyzja o skreśleniu podjęta została w dopuszczalnym dwuletnim terminie wskazanym w art. 79 ust. 2 Poa. Nie można też zgodzić się że skarżącym, że uchwała ORA rażąco naruszyła prawo lub że miała bezprawny charakter tylko dlatego, że stwierdzając nieprzydatność do zawodu, o której mowa w art. 79 ust. 2 Poa., dokonała skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich. W niekwestionowanym przez skarżącego stanie faktycznym, nie podszedł on do kolokwium rocznego w terminie wyznaczonym oraz nie zaliczył tego kolokwium ani w wyznaczonym dla niego nowym terminie, ani w terminie poprawkowym. Dokonując wykładni niedookreślonego pojęcia, jakim jest "nieprzydatność do zawodu" stwierdzić należy, iż nie może być bliższym tego pojęcia stan, w którym aplikant dwukrotnie nie zalicza roku aplikacji przy czym bez znaczenia pozostają okoliczności, które miały, czy mogły mieć wpływ na stwierdzony podczas egzaminów brak dostatecznej wiedzy aplikanta. Nawiązując do rozważań wcześniejszych, argumentacja skargi, iż skreślenie z listy aplikantów adwokackich jest dotkliwą konsekwencją niezaliczenia semestru, a ORA w [...] skorzystała z możliwości jaką daje art. 79 ust. 2 Poa. automatycznie i zbyt pochopnie bez rozważenia istotnych okoliczności sprawy, nie może mieć znaczenia w sytuacji, gdy decyzja o skreśleniu badana jest wyłącznie z perspektywy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ właściwy do rozważenia stwierdzenia nieważności decyzji nie może dokonywać kompleksowej oceny kwestionowanej decyzji, jak musiałoby to mieć miejsce w przypadku odwołania, lecz ograniczyć musi się do okoliczności wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Decyzja zaskarżona oraz decyzja utrzymana nią w mocy odniosły się do zarzutów skarżącego, nie dopatrując się w działaniu ORA w [...] rażącego naruszenia prawa bądź działania bez podstawy prawnej. Stanowisko Ministra Sprawiedliwości utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Prezydium NRA odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji ORA w [...] należy uznać za znajdujące oparcie w prawie. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.