VI SA/Wa 1701/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grażyna Śliwińska P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VI SA/Wa 1701/18 UZASADNIENIE Główny Inspektor Farmaceutyczny ("GIF"), w dniu [...] lipca 2018 r., działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 81 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2211, dalej "u.p.f.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a § 1 i 2 k.p.a., wydał postanowienie nr [...], w którym - po rozpatrzeniu zażalenia spółki S. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W. ("strona", "spółka", "skarżąca") - utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w którym odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z dnia [...] lutego 2012 r. (znak: [...]) na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w O. przy ul. [...], udzielonego na rzecz spółki. Strona we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. (wpływ do organu - 23 marca 2018 r.) o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wskazała, że w dniu 12 października 2017 r. otrzymała wypowiedzenie podnajmu powierzchni magazynowej ze skutkiem na dzień 31 marca 2018 r., co uniemożliwi jej dalsze prowadzenie hurtowni w obecnej lokalizacji i zmusza do rezygnacji z prowadzonej działalności. Spółka w ww. zakresie powołała art. 81 ust. 3 pkt 3 u.p.f. W związku z przedłużającym się rozpoznaniem wniosku przez GIF i niezałatwieniem sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., spółka w dniu 23 maja 2018 r. skierowała do organu ponaglenie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. GIF odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. zezwolenia z dnia [...] lutego 2012 r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. GIF powołał art. 81 ust. 4a i 4b u.p.f. GIF wskazał, że w wyniku postępowania kontrolnego przeprowadzonego u skarżącej stwierdzono przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu jej zezwolenia na prowadzenie hurtowni, a w dacie sporządzenia zaskarżonego postanowienia w toku pozostawało postępowanie w przedmiocie cofnięcia spółce zezwolenia na prowadzenie hurtowni, o którego wszczęciu spółka została powiadomiona pismem z dnia [...] maja 2018 r., (doręczonym w dniu 9 maja 2018 r.). W konsekwencji GIF uznał, że ze względu na ww. okoliczności nie może uwzględnić żądania strony i stwierdzić wygaśnięcia ww. zezwolenia. Od powyższego postanowienia spółka wniosła zażalenie, zaskarżając je w całości i podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów: 1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i nieuzasadnione przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej nie mogło zostać wszczęte; 2. art. 81 ust. 4a u.p.f. poprzez przyjęcie, że w dacie złożenia wniosku o wygaszenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej prowadzone były postępowania kontrolne lub administracyjne, uniemożliwiające wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia; 3. art. 81 ust. 4b u.p.f. poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, podczas, gdy w dacie wszczęcia postępowania o cofniecie zezwolenia, zezwolenie powinno być już wygaszone z uwagi na wniosek z dnia [...] marca 2018 r. W konsekwencji strona wniosła o zmianę w całości zaskarżonego postanowienia oraz wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, zlokalizowanej w O. przy ul. [...]. W wyniku rozpoznania ww. zażalenia GIF nie znalazł podstaw dla jego uwzględnienia i utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. Spółka wniosła skargę na postanowienie GIF z dnia [...] lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła: 1) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez: - błędne, nielogiczne przyjęcie, że w wyniku przeprowadzonej inspekcji stwierdzono, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, ponieważ postępowanie w tym zakresie w dacie złożenia niniejszej skargi jest nadal w toku, a tego typu decyzja (uznaniowa) wymaga szczególnie starannego działania, procedowania i uzasadnienia decyzji w zakresie cofnięcia; - błędne, nielogiczne przyjęcie, że w wyniku przeprowadzonej inspekcji stwierdzono, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia podczas, gdy GIF o konieczności rozpoznania wniosku spółki w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni uświadomił sobie dopiero w dacie otrzymania od spółki ponaglenia z dnia 23 maja 2018 r., co w konsekwencji spowodowało, że po upływie prawie dwóch miesięcy wydano postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, które następnie błędnie utrzymano w mocy; - poprzez błędne przyjęcie, że bez wpływu na rozstrzygniecie GIF pozostawał fakt, że spółka złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni tuż po zakończeniu postępowania kontrolnego prowadzonego w hurtowni a przed wszczęciem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, podczas gdy w okresie od co najmniej 23 marca 2018 r. do 8 maja 2018 r. spółka działając w zaufaniu do GIF była przekonana, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia był procedowany co spowodowało wydanie wadliwego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które następnie błędnie zostało utrzymane w mocy; 2) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ust 4a i 4b u.p.f. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia podczas, gdy spółka złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni tuż po zakończeniu postępowania kontrolnego prowadzonego w hurtowni a przed wszczęciem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni co powinno skutkować wygaśnięciem zezwolenia z uwagi na to, że spółka zrezygnowała z prowadzonej działalności z dniem 31 marca 2018 r.; 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że postanowienie GIF o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia powinno zostać uchylone w całości i w tym zakresie skutkować orzeczeniem co do istoty czyli wygaśnięciem zezwolenia z uwagi na to, że spółka zrezygnowała z prowadzonej działalności z dniem 31 marca 2018 r., natomiast postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia - jako bezprzedmiotowe - umorzone (art. 105 k.p.a.); 4) naruszenie art. 81 ust. 3 pkt 3 u.p.f. poprzez niezastosowanie, mimo że na stronie 3 postanowienia GIF ustalił, że, spółka złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni tuż po zakończeniu postępowania kontrolnego prowadzonego w hurtowni a przed wszczęciem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, co niewątpliwie świadczy, że przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym GIF powinien stwierdzić wygaśniecie zezwolenia z uwagi na to, ze spółka zrezygnowała z prowadzonej działalności z dniem 31 marca 2018 r., 5) naruszenie art. 81 ust 4 w związku z art. 81 ust 3 pkt 3 u.p.f. poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że decyzja GIF w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia ma charakter konstytutywny, podczas gdy z prawidłowej wykładni przepisów wynika, że wydana decyzja w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ma charakter deklaratoryjny, co ma wpływ na niniejszą sprawę bowiem prowadzi do wniosku, że GIF powinien stwierdzić wygaśniecie zezwolenia z uwagi na to, że spółka zrezygnowała z prowadzonej działalności z dniem 31 marca 2018 r. 6) naruszenie art. 81 ust 4a u.p.f. poprzez jego błędne zastosowanie, ponieważ w dniu wygaśnięcia zezwolenia nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, tj. nie toczyło się wobec spółki żadne postępowanie kontrolne ani administracyjne, stanowiące przeszkodę dla stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia; 7) naruszenie art. 81 ust 4b u.p.f. poprzez jego błędne zastosowanie, mimo że w dniu wygaśnięcia zezwolenia nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, tj. w wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego lub administracyjnego nie zachodziła przesłanka obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, stanowiąca przeszkodę dla stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia; Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi, a w konsekwencji: l. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. o uchylenie postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia zgodnie z art. 135 p.p.s.a. i ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i określenie w wyroku sposobu załatwienia sprawy poprzez nakazanie GIF: (i) zastosowania art. 81 ust. 3 pkt 3 p.f. w sytuacji, gdy z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika że spółka złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni tuż po zakończeniu postępowania kontrolnego prowadzonego w hurtowni a przed wszczęciem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej; (ii) rozważanie możliwości umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia hurtowni farmaceutycznej zgodnie z wnioskiem spółki z dnia [...] maja 2018 r. (wniosek o umorzenie postępowania). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu rozwinięto zarzuty podniesione w petitum skargi. Spółka wskazała m.in., że czynności kontrolne prowadzone przez GIF zostały zakończone w dniu [...] lutego 2018 r. wraz z wydaniem raportu z inspekcji w jego ostatecznej wersji, co GIF zdaje się pomijać. Dla porządku wskazano, że postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia zostało wszczęte przez GIF dopiero [...] maja 2018 r. W dacie złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia, tj. [...] marca 2018 r., nie toczyło się wobec spółki żadne postępowanie administracyjne, a postępowanie kontrolne zostało już zakończone. GIF nietrafnie powołał się zatem na art. 81 ust 4a u.p.f. Skarżąca przyznała rację organowi, że postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia rzeczywiście zostało wydane już w trakcie postępowania o cofnięcie zezwolenia jednak - jak wskazała - wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia został złożony przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia, a decyzja w tym przedmiocie - wydana w ustawowych terminach określonych - powinna zostać wydana w czasie, w którym to postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Skarga jest uzasadniona. Organ nieprawidłowo zastosował w tej sprawie przepis art. 61a§ 1 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 4a i 4b u.p.f. i - w konsekwencji - z naruszeniem prawa odmówił wszczęcia postępowania na wniosek strony. Z art. 61 § 3 k.p.a. wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Niewątpliwie, nie oznacza to, że wszczęcie postępowania w trybie ww. przepisu nastąpi w każdym przypadku złożenia przez stronę wniosku w tym zakresie. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu jest bowiem przeprowadzenie oceny wniesionego żądania, w szczególności pod kątem przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Nie budzi przy tym w orzecznictwie wątpliwości, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17, LEX nr 2429358), a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego - do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17, LEX nr 2424216). Innymi słowy, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Ocen w ww. zakresie dokonuje się na dzień wniesienia wniosku. Brak ww. przeszkód na ten moment powoduje skutek z art. 61 § 3 k.p.a., tj. wszczęcia postępowania na żądanie strony. Określenie daty wszczęcia postępowania jest istotne m.in. z tego powodu, że od tej daty rozpoczynają bieg terminy załatwiania spraw wynikające z art. 35 k.p.a. Organ uznał, że w niniejszej sprawie skutek taki jednak nie wystąpi. Za znaczący uznał bowiem fakt, że w dacie orzekania o odmowie wszczęcia postępowania toczyło się w odniesieniu do strony postępowanie o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Postępowanie to wszczęto w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej w spółce i zakończonej jeszcze przed złożeniem przez nią wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia. Wprawdzie w aktach brak dokumentów odnoszących się do ww. postępowań, niemniej te okoliczności należy uznać za niesporne. Powołuje się na nie zarówno strona, jak i organ, jedynie inaczej je kwalifikują prawnie. I tak, organ zakwalifikował fakty w ww. zakresie jako te, o których jest mowa w art. 81 ust. 4a i 4b u.p.f. Zgodnie z art. 81 ust. 4a u.p.f. zezwolenie na prowadzenie hurtowni nie podlega wygaśnięciu do czasu zakończenia postępowań kontrolnych i administracyjnych. Ponadto zgodnie z ust. 4b, jeśli w wyniku zakończonego postępowania kontrolnego lub administracyjnego zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, Główny Inspektor Farmaceutyczny cofa zezwolenia; wygaśnięcia nie stwierdza się. Odnosząc się do ww. przepisów wskazać należy, że choć nie precyzują one, o jakie postępowania administracyjne czy kontrolne chodzi i przez jaki organ prowadzone, to mając na uwadze cel tych regulacji, należy przyjąć, iż w istocie tylko postępowanie kontrolne, którego ustalenia mogą stanowić bezpośrednią przyczynę wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, może stanowić przyczynę wstrzymania wygaśnięcia zgodnie z ust. 4a. Będą to zatem postępowania prowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej. Analogicznie należy interpretować postępowania administracyjne wskazane w tym przepisie (por. J. Stefańczyk-Kaczmarzyk, Komentarz do art.81 ustawy - Prawo farmaceutyczne, stan prawny: 2016.04.01, publ. LEX). Uzasadnione w takim stanie przepisów prawnych jest jeszcze pytanie o charakter decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni, tj. czy ma ona charakter deklaratoryjny czy konstytutywny. Dominujący jest pogląd, iż wygaśnięcie zezwolenia następuje z mocy ustawy, a decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia ma jedynie deklaratoryjny charakter. Przy przyjęciu, że zezwolenie wygasa z dniem zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 81 ust. 3, przepisy artykułu 81 ust. 4a i 4b nie miałyby jednak nigdy zastosowania. Przy takim zaś założeniu postępowania kontrolne lub administracyjne z ust. 4a byłyby bezprzedmiotowe. Skoro bowiem zezwolenie wygasło z dniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionych przepisach sytuacji (tj. z datą wcześniejszą), to toczące się postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia musiałyby być umorzone jako bezprzedmiotowe. Co więcej, ust. 4a wprost stanowi, iż zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej nie może ulec wygaśnięciu do czasu zakończenia postępowań kontrolnych lub administracyjnych. Zatem, mimo że brzmienie art. 81 ust. 3 u.p.f. uzasadniałoby wygaśnięcie zezwolenia z datą wystąpienia okoliczności w tych przepisach wskazanych, to jednak biorąc pod uwagę treść i cel art. 81 ust. 4a i 4b u.p.f. oraz treść art. 81 ust. 4 tej ustawy oraz zakładając racjonalność ustawodawcy, zasadne jest twierdzenie, iż do czasu wydania ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia, mimo spełnienia przesłanek uzasadniających wygaśnięcie, zezwolenie nie wygasa i pozostaje w mocy (por. J. Stefańczyk-Kaczmarzyk, Komentarz do art.81 ustawy - Prawo farmaceutyczne, stan prawny: 2016.04.01, publ. LEX). Tak więc powołane przez organ przepisy art. 81 ust. 4a i 4b u.p.f. nie stoją na przeszkodzie wszczęciu postępowania o wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie hurtowni. Z przepisów tych wynika jedynie, że postępowanie wszczęte w ww. zakresie na wniosek strony nie może w określonych w nich okolicznościach zakończyć się przed zakończeniem innych postępowań, o których mowa w art. 81 ust. 4a i 4b u.p.f. Dlatego stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu należy uznać za nieprawidłowe. Mając zatem na względzie naruszenie powołanych wcześniej przepisów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą to kwotę składa się uiszczony wpis w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz wniesioną opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.