VI SA/Wa 1707/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Asesor WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. F. i M. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2008 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej także udp. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej także Kpa., po rozpoznaniu wniosków A. i M. F. z dnia [...] lutego 2008 r. oraz z dnia [...] lutego 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] GDDKiA z dnia [...] stycznia 2008 r., w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] oraz drogi ekspresowej [...] do działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] w M., uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdów z drogi krajowej nr [...] do działki na [...] w M. oraz w łącznicy istniejącego węzła drogowego na przecięciu dróg krajowych nr [...] i nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] w M. Po rozpatrzeniu wniosku A. i M. F. z dnia [...] grudnia 2007 r. o wydanie warunków technicznych dla projektowanych zjazdów publicznych dla inwestycji polegających na budowie: bazy magazynów oraz stacji obsługi i diagnostyki taboru drogowego, na działkach nr [...],[...] i [...], obręb: [...] – obręb 1 w M., jednostka ewidencyjna [...] – miasto, Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] GDDKiA, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] oraz drogi ekspresowej [...] do ww. działek. Decyzję tę zaskarżyli Państwo F., składając wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, które na dwukrotne żądanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uzupełnili pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2008 r., oraz pismami z dnia [...] kwietnia 2008 r. W tych ostatnich wyjaśnili i sprecyzowali, iż wniosek z dnia [...] grudnia 2007 r. należy traktować jako żądanie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w M. oraz na lokalizację zjazdu publicznego z łącznicy istniejącego węzła drogowego na przecięciu dróg krajowych nr [...] i nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] w wymienionej miejscowości. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił i uznał, co następuje. Działka nr [...] jest przyległa do drogi krajowej nr [...], która została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), natomiast nieruchomość składająca się z działek nr [...] i nr [...] jest przyległa do łącznicy istniejącego węzła drogowego na przecięciu ww. drogi krajowej nr [...] z drogą krajową nr [...], która również została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego. Przepis § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) stanowi, że "Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych", natomiast przepis § 78 ust. 1 - że: "Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7". W myśl pkt 1 tego przepisu zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, a zgodnie z pkt 5 również nie może być usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, gdyż są to miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, skoro wzdłuż całej północnej granicy działki nr [...] występuje dodatkowy pas ruchu (włączania), w który wyposażony jest wjazd na drogę krajową nr [...] z łącznicy omawianego węzła drogowego, zlokalizowanie przedmiotowego zjazdu (publicznego) do tej działki stanowiłoby naruszenie cytowanych wyżej przepisów, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należy uznać za niedopuszczalne. Z kolei zlokalizowanie zjazdu (publicznego) z łącznicy tego węzła do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] stanowiłoby naruszenie przepisu art. 113 ust. 7 pkt. 1 ww. rozporządzenia, gdyż zjazd ten byłby usytuowany w obszarze oddziaływania omawianego węzła, a wręcz w jego obrębie, co organ również uznał za niedopuszczalne. Odpowiadając na zarzuty przedstawione przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 udp. "budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu". A zatem, zdaniem organu, przed opracowaniem projektu budowlanego właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi powinien uzyskać zezwolenie zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, na lokalizację zjazdu. Zezwolenie takie wydawane jest przez organ, o którym mowa wyżej, na wniosek strony, czyli - jak podano wyżej - właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Dodatkowo organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. a zawiera ogólne informacje o przeznaczeniu terenów, nie rozwiązuje jednak szczegółowo możliwości obsługi komunikacyjnej w odniesieniu do istniejącego układu komunikacyjnego występującego w strefie węzła drogowego zlokalizowanego w ciągu dróg krajowych nr [...] i nr [...]. W istniejącym układzie komunikacyjnym ww. dróg publicznych nie ma możliwości skomunikowania przedmiotowych nieruchomości bez naruszenia naczelnej zasady o bezpieczeństwie w ruchu drogowym. W zaskarżonej decyzji organ dodatkowo zwrócił uwagę na słuszność zarzutu, że rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...] nie stanowi drogi klasy S, jak omyłkowo podano w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., lecz drogę klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego). Nie ma to jednak wpływu na ustalenie organu, że przedmiotowe zjazdy byłyby usytuowane w obszarze oddziaływania ww. węzła, co należało uznać za niedopuszczalne. W skardze do Sądu A. i M. F. (dalej także skarżący) zaskarżonej decyzji z [...] maja 2008 r. zarzucili naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 8 oraz art. 9 Kpa. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 udp., art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wnieśli o rozpatrzenie i uwzględnienie ich wniosku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a więc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozpatrzenia sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy, ustalonym w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego i szczegółowo omówionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podniesione w skardze zarzuty i dokonane przez skarżących stwierdzenia w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji były właściwe przepisy prawa materialnego i procesowego prawidłowo zastosowane przez organ administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, tj. art. 29 ust. 1 i ust. 4 udp. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 Kpa. Wydając zaskarżoną decyzję odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdów z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w M. oraz z łącznicy istniejącego węzła drogowego na przecięciu dróg krajowych nr [...] i nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] w M. do nieruchomości skarżących, zarządca drogi był zobowiązany wydać rozstrzygnięcie na podstawie przepisów prawa materialnego, tj. wyżej przytoczonego art. 29 udp. w związku z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zarządca drogi wydając decyzję w sprawie lokalizacji zjazdu, obowiązany jest uwzględnić także art. 7 Kpa. i załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższe zobowiązuje organ do dokładnego przeanalizowania i wyjaśnienia stanu faktycznego danej sprawy. W wyroku z dnia 11 października 2004 r., sygn. akt V SA/Wa 1526/2004 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że "słuszny interes strony", nawet najszerzej rozumiany - aż do kolizji z "interesem społecznym", w żadnym razie nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani go zastępować. Organ administracji publicznej może przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony, jeżeli znajdzie to uzasadnienie w materiale dowodowym, o ile uprzednio dokona wyważenia obu tych interesów. W ocenie Sądu w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zarządca drogi dokonał wnikliwego wyważenia interesów, o których mowa wyżej, przyznając ostatecznie priorytet ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...] i nr [...], nad interesem indywidualnym skarżących. Natomiast orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania dotyczące kryteriów udzielania zgody na zjazd. W wyroku NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 Sąd wskazał, że "naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności." W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, kierując się wyrażoną wyżej zasadą, szczegółowo przedstawił motywy, jakimi kierował się przy podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zarzut skarżących, dotyczący kwestii złożonego wniosku o wydanie warunków technicznych zjazdów, jest nietrafny, gdyż w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r., skierowanym do pełnomocnika skarżących, organ w bardzo szczegółowy i przejrzysty sposób wyjaśnił kwestię "warunków technicznych". Mianowicie zgodnie z art. 29 ust. 3 udp. w zezwoleniu na lokalizację zjazdu zarządca drogi określa miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Parametry te zawarte są w przytaczanym już rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Tylko w przypadku pozytywnej decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub ust. 4 ww. ustawy o drogach publicznych zarządca drogi ma obowiązek określenia miejsca lokalizacji i parametrów technicznych zjazdu, na którego lokalizację zezwolił. Sąd nie podzielił też zarzutu skarżących, że przy projektowaniu jakiejkolwiek drogi należy mieć na uwadze obsługę komunikacyjną terenów, które w zasięgu pasa drogowego się znajdują, i zaprojektować odcinek drogi w taki sposób, aby był zgodny z przeznaczeniem terenu opisanym w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Dla poparcia tego stanowiska wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. zawiera zapis, który przewiduje obsługę komunikacyjną działek położonych na terenie [...], w tym działek skarżących, poprzez projektowane i istniejące drogi dojazdowe. Taka obsługa komunikacyjna będzie możliwa po zrealizowaniu przebudowy obecnego węzła drogowego, co zostało ujęte w dokumentacji projektowej biura "E." Sp. z o.o., o czym został poinformowany M. F. w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. Biorąc pod uwagę zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy oraz mając na uwadze przepisy prawa, będące podstawą rozstrzygnięcia w niniejsze sprawie, Sąd nie przyznał także racji zarzutom skarżących, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w toku prowadzonego postępowania spowodowała ograniczenie możliwości połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze oraz prawa własności takimi czynnościami, że doszło do sytuacji, w której własność stała się bezużyteczna. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poinformowała M. F. o możliwości wykonania dojazdu o szerokości 5,0 m do ww. działek i takie rozwiązanie zostało uwzględnione w dokumentacji projektowej budowy obwodnicy M. Tak więc organ uwzględnił możliwość obsługi komunikacyjnej działek skarżących, co nie ulega wątpliwości, ale dopiero po przebudowie ww. węzła drogowego. Zgodnie z pismem takie rozwiązanie obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżących jest możliwe w przyszłości z nowego układu komunikacyjnego. W istniejącym układzie komunikacyjnym ww. dróg publicznych nie ma możliwości skomunikowania przedmiotowych działek bez naruszenia naczelnej zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tak więc skarżący byli świadomi sytuacji dotyczącej obsługi komunikacyjnej nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...]. Co do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie istoty prawa własności, Sąd uznał go za bezpodstawny. Zgodnie bowiem z wyrokiem z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3268/95 (niepubl.) prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi w powyższej sprawie dokonał wnikliwego wyważenia interesów, należycie i wyczerpująco przedstawił okoliczności faktyczne i prawne, które miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, przyznając priorytet szczególnie ważnemu interesowi społecznemu, jakim jest bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym skarżących. Wziął pod uwagę okoliczność, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje szczególnie duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2005 wynosiło 30072 poj./dobę i oznaczało 33 % wzrost w porównaniu z rokiem 2000, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Sąd nie znalazł także podstaw do uznania racji skarżących sformułowanych w zarzucie naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane, gdyż poruszona kwestia nie ma związku ze sprawą, jako że dotyczy rozwiązań przyszłościowych, a organ ma obowiązek podejmować decyzje na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili orzekania. Zarzuty skarżących, dotyczące nieznajomości prawa przez zarządcę drogi czy nierównego traktowania obywateli są, w ocenie Sądu, próbą podważenia nie tylko obowiązujących przepisów, ale i próbą "wymuszenia" wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości skarżących, z pominięciem zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, która dla zarządcy drogi, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jest sprawą nadrzędną. Zdaniem Sądu organy GDDKiA podjęły w ramach prowadzonego postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na podstawie całego zebranego materiału dowodowego wydały rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W tych warunkach Sąd, nie stwierdzając by doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.