VI SA/Wa 1710/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., wydaną przez Prezydenta W. w przedmiocie cofnięcia [...] A. R. licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzieloną [...] września 2006 r. przez Prezydenta W. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent W. zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155 poz. 1099 z późn. zm.) zawiadomił A. R. o zamiarze wszczęcia kontroli na podstawie art. 84 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dotyczącej prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w zakresie wykonywania usług krajowego transportu drogowego osób. Powyższe zawiadomienie zostało wysłane na wskazany przez A. R. adres zamieszkania oraz zostało doręczone prawidłowo. W dniu [...] grudnia 2010 r. podjęto próbę kontroli przedsiębiorcy pod wskazanym adresem W., ul. [...]. W miejscu tym nie zastano przedsiębiorcy ani osoby upoważnionej do jego reprezentowania. W związku z powyższym organ pismem z [...] stycznia 2011 r. wezwał [...] A. R. do przedłożenia w terminie 3 tygodni określonej w piśmie dokumentacji oraz informacji na temat prowadzonej działalności gospodarczej. Pismo doręczono do przedsiębiorcy na adres jego zamieszkania przez awizo. W związku z nieprzedstawieniem żądanych dokumentów Prezydent W. zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2011 r. powiadomił A. R. w wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącemu na adres zamieszkania przez awizo. Następnie pismem z [...] marca 2011 r., odebranym przez A. R. osobiście organ pouczył go o treści art. 10 k.p.a. Wobec niezajęcia przez skarżącego jakiegokolwiek stanowiska w sprawie Prezydent W. decyzją z [...] maja 2011 r. cofnął mu licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił podjęte czynności w sprawie a następnie podał, że z uwagi na fakt, że przedsiębiorca swoim postępowaniem wyczerpał dyspozycję art. 15 ust. 3 pkt 1 k.p.a. cofnięcie mu posiadanej licencji było zasadne. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 7, 77 § 1, 84 i 107 § 3 k.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, niezebraniu i nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego oraz niesporządzeniu uzasadnienia we właściwy sposób, 2) art. 9 k.p.a. polegającego na braku informowania strony o uprawnieniach wynikających z podmiotowości "bycia stroną w postępowaniu oraz o okolicznościach mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 3) art. 10 k.p.a. polegającego na naruszeniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Według jego oceny organ I instancji prawidłowo podjął czynności wskazane w przywołanym art. 84 kontroli okresowej co 5 lat w zakresie spełniania wymagań do wydania licencji i brak poddania się tym rygorom doprowadził do naruszenia przez stronę dyspozycji art. 83 ustawy o transporcie drogowym – obowiązku przedstawienia w oznaczonym terminie dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań ustawowych i warunków określonych w licencji. Przywołany przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie zawiera kategorycznej dyspozycji cofnięcia udzielonej licencji i zachowanie się przedsiębiorcy, nawet w sytuacji wstępnego niepoddania się obowiązkowi przedstawienia dokumentacji, do czego był wzywany, nie musi prowadzić do cofnięcia licencji, muszą się jednak ku temu znaleźć odpowiednie warunki. Nawet w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji mógłby uwzględnić stawiane zarzuty, gdyby licencjobiorca dokonał wykazania przyczyn niewykonania tego obowiązku i przedstawił stosowną dokumentację w tym postępowaniu. Na decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] A. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucił jej: 1) naruszenie art. 44 k.p.a. poprzez domniemanie skutecznego doręczenia pisma stronie, bowiem pierwsze jak i następne pisma w sprawie kierowane były na nieaktualny adres zamieszkania strony, 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieustalenia przez powyższy organ przesłanki cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego osób oraz przesłanki skutecznego doręczenia stronie pism w przedmiotowym postępowaniu oraz naruszenie art. 107 § 3 poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespełniający zasad sprawozdawczości 3) naruszenie art. 9,10 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ I instancji należycie i wyczerpująco poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym jej praw i obowiązków oraz poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieustalenia przez powyższy organ przesłanki skutecznego doręczenia stronie pism w postępowaniu oraz przesłanki cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, podczas gdy są to podstawowe przesłanki dotyczące odpowiedzialności strony za niewykonanie obowiązku poinformowania organu o zmianie danych w związku z wykonywaniem transportu drogowego osób na podstawie licencji; 4) naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 44 § 4 w zw. z art. 41 k.p.a., art. 7, 9, 10 k.p.a.; 5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż istniały przesłanki do cofnięcia licencji z powodu nieprzedstawienia przez stronę w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów i informacji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podał, że w toku postępowania administracyjnego proces decyzyjny organu I jak II instancji obarczony był błędem w zakresie domniemania skutecznego doręczenia stronie pism na jej adres zamieszkania. A. R. jako osoba fizyczna, prowadząca działalność gospodarczą nie traci statusu osoby fizycznej, zatem możliwe jest doręczenie jej pism zarówno w miejscu zamieszkania jak i miejscu pracy (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 października 2008 r. I SA/Rz.549/2008). Zdaniem skarżącego art. 42 § 1 k.p.a. nie uprawnia organu do dowolnego podejmowania decyzji w zakresie adresu dla doręczeń i w sytuacji, gdy nie jest znany adres zamieszkania strony, ale znany jest i aktualny adres prowadzenia działalności gospodarczej, nie ma podstaw do przyjęcia, że wysłanie wezwania tylko na nieaktualny adres zamieszkania odnosi skutek doręczenia. Zdaniem skarżącego pisma w niniejszej sprawie powinny być doręczone na adres działalności gospodarczej strony, znajdujący się w ewidencji prowadzonej przez Biuro Działalności i Zezwoleń Urzędu W., gdyż całe postępowanie dotyczyło sfery działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę. W stanie faktycznym sprawy zastosowanie domniemania o doręczeniu pisma pod dotychczasowym adresem (art. 41 § 2 k.p.a.) nie jest dopuszczalne, albowiem treść tego przepisu zobowiązuje strony do wypełniania obowiązku w razie jego aktualizacji już w toku postępowania, a nie w momencie jego rozpoczęcia. Przyjmuje się, że w przypadku wszczęcia postępowania z Urzędu, organ administracji jest zobowiązany do powiadomienia strony o wszczęciu postępowania i dopiero po tym powiadomieniu aktualizuje się obowiązek strony zawiadomienia organu o każdej zmianie jej adresu. Organ administracji nie może zatem powołać się na niepowiadomienie go przez stronę o zmianie adresu jako przyczynę niezawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Stwierdzenie przez organ administracji, że strona nie mieszka pod dotychczasowym adresem zobowiązuje organ administracji do ustalenia nowego adresu strony. Zdaniem strony organ II instancji błędnie przyjął, iż decyzja organu I instancji została właściwie doręczona stronie. Aktualny adres prowadzenia działalności gospodarczej, znajdujący się w ewidencji, którą dysponował organ I instancji, winien być tym właściwym dla doręczeń korespondencji związanej z działalnością wykonywaną przez stronę. Uzasadniając drugi podniesiony zarzut w skardze strona podniosła, że organ II instancji naruszył zasadę prawy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie istotnych kwestii stanu faktycznego, szczególnie kwestii skuteczności doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji nie przeprowadziło wnikliwej analizy stanu faktycznego w zakresie zarzutów sformułowanych w odwołaniu. A. R. wskazał również, że w wyniku naruszenia podstawowych zasad, którymi rządzi się każde postępowanie, w tym również postępowanie administracyjne nie był należycie poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) a następnie pozbawiony został prawa gwarantującego jemu czynny udział w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie (art. 10 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., albowiem uchyliło się od ponownego wnikliwego rozpoznania sprawy, skutkiem czego było utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Według oceny skarżącego, wskutek naruszenia przepisów postępowania doszło również do uchybień w zakresie zastosowania prawa materialnego tj. art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Nie istniały bowiem podstawy do cofnięcia wydanej decyzji, gdyż strona nie została prawidłowo powiadomiona o żądaniach organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwana p.p.s.a. Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podnosi przede wszystkim zarzuty o charakterze formalnoprawnym. Według jego oceny doszło do naruszenia przepisów k.p.a. w zakresie doręczenia pism przez pocztę, na skutek czego doszło do naruszenia jego praw w niniejszym postępowaniu, jak również prawa materialnego tj. art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Sąd nie podzielił słuszności tych zarzutów z przyczyn następujących. W niniejszym postępowaniu A. R. występował jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą w formie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. A zatem należało mu doręczać pisma w sprawie zgodnie z postanowieniami art. 42-44 k.p.a., albowiem to na nim spoczywały prawa i obowiązki a nie na jego przedsiębiorstwie (postanowienie SN z 4 września 1996 r., III ARN 33/96 OSN 1997, Nr 6, poz. 89, uchwała SN z 4 stycznia 1995, III CZP 148/94, OSNC 1995, Nr 4, poz. 61). Skarżący został wpisany do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta W. pod numerem [...], adres zamieszkania ul. [...], [...] W. Poza tym licencja nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego została udzielona A. R. również na adres ul. [...],[...]. W myśl art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Oznacza to, że wybór miejsca doręczenia należał do organu. A zatem skarżący nie może skutecznie kwestionować, że Prezydent W. dokonywał doręczeń na jego adres miejsca zamieszkania, wynikający ze stosownych zapisów w ewidencji, tym bardziej, że skarżący nie wskazał żadnego innego adresu dla korespondencji. Sąd nie stwierdził wadliwości doręczeń kolejnych pism w sprawie. Nie doszło zatem do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Na podkreślenie zasługuje fakt, że pismem z dnia [...] marca 2011 r. organ poinformował A. R., że zgodnie z art. 10 k.p.a. ma prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Odbiór pisma z dnia [...] marca 2011 r. pokwitował sam skarżący, co dowodzi, że adres jego zamieszkania jest aktualny oraz, że był on poinformowany o toczącym się postępowaniu oraz do swojego prawa do zgłaszania wniosków dowodowych. Pomimo tego A. R. nie skorzystał z możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz nie przedstawił dokumentów, do których złożenia był wezwany pismem organu z [...] stycznia 2011 r. Sąd nie dopatrzył się również wadliwości w działaniu organu II instancji. Pomimo złożenia odwołania przez fachowego pełnomocnika skarżący nie zastosował się do dyspozycji przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazło podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji. Przywołany przez organy obu instancji przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi o fakultatywnym cofnięciu licencji w razie nieprzedstawienia przez przedsiębiorcę żądanej dokumentacji. A zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane było do uzasadnienia motywów swojej decyzji, co też uczyniło, wskazując, że licencjobiorca nie dokonał wskazania przyczyn niewykonania nałożonego na niego obowiązku i nie przedstawił stosownej dokumentacji w postępowaniu drugoinstancyjnym. W tym stanie rzeczy nie doszło również do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przepisy te nakładają na organ obowiązek działania z urzędu, jednakże zasady tej nie należy rozumieć bezwzględnie, zwłaszcza, że wskazanie odpowiednich dowodów leżało po stronie skarżącego. Mając powyższe na względzie, uznając zarzuty skargi za niezasadne Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.