VI SA/Wa 1711/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie : Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi L. S.A. w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2005r. w pkt 12 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. skarżący "L." S.A. z siedzibą L. wystąpiły do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] odcinek [...] - [...] w miejscowości [...] związanych z wykonaniem wymiany linii napowietrznej (dwa przejścia nad drogą) oraz wykonaniem przejścia poprzecznego linią kablową pod drogą. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zezwolił "L." S.A. na zajęcie pasa drogowego. W pkt. 10 ww. decyzji określono okres umieszczenia infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego tj. linii napowietrznej oraz linii kablowej od dnia [...] lipca 2005r. do [...] lipca 2045 r. naliczając za powyższe zajęcie w pkt. 12 ww. decyzji opłatę w wysokości 1840,00 zł., obliczając ją jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia (linii kablowej) i rocznej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz ilości lat. Od powyższej decyzji "L." S.A. złożyły wniosek z dnia [...] lipca 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. w części stanowiącej punkt 12, czyli w zakresie ustalonej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. W tymże wniosku skarżący nie kwestionuje opłat za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlanych, lecz oponuje co do treści zawartej w pkt. 12, w którym naliczona została opłata za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym za okres 40 lat, czyli za okres eksploatacji tych urządzeń. Zdaniem skarżącego organ orzekający w pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych z których jednoznacznie wynika, że opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej jest opłatą jednorazową i powstaje w wyniku mnożenia rocznej stawki opłaty ustalonej przez organ, oraz powierzchni zajmowanej przez rzut poziomy danego urządzenia, wartości te nie mogą być natomiast mnożone przez liczbę lat. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 708/04 i szereg decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z upoważnienia którego działał Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję z dnia z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji, ustosunkowując się do zarzutów strony w zakresie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia linii kablowej organ podnosił, że z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) tj. art. 40 ust. 5 nie wynika, iż opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej jest opłatą jednorazową bez względu na ilość wydanych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Wręcz przeciwnie zajęcie pasa drogowego wymaga każdorazowo zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej, a za takie pobiera się opłatę. Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W skardze z dnia [...] sierpnia 2005 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "L." S.A. w L. wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. W ocenie skarżącego ustawodawca za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przewidział opłatę jednorazową tworzoną jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego i nie zezwala na mnożenie tych wartości przez liczbę lat. W przeciwnym razie opłata stanowiłaby odszkodowanie za bezumowne korzystanie z gruntu, w którym umieszczono urządzenie lub byłoby obowiązkiem dzierżawy gruntów. W takiej sytuacji wartość opłat za umieszczenie urządzenia przewyższyłaby w znacznym stopniu wartość urządzeń, których okres eksploatacji przewidziany został na 40 lat. Skarżący powołał się ponownie na stanowisko WSA w Lublinie i SKO w [...] i [...], przedkładając interpretację przepisów w dołączonych kopiach orzeczeń. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie. W jego ocenie opłata określona w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie ma charakteru opłaty jednorazowej stanowiąc podstawę do wyliczenia opłat za rok bieżący i kolejne lata na które wydawane jest zezwolenie. Powołany zaś wyrok WSA w Lublinie dotyczył rozstrzygnięcia w innej sprawie i nie jest wiążący w sprawie niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze. zm. - dalej zwaną p.p.s.a) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję w całości - pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm. - dalej zwana u.d.p.) – tj. co do ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego i sposobu jej naliczenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek o zezwolenie zainteresowany musi złożyć wcześniej tj. przed zajęciem pasa drogowego, co wynika wprost z treści tego przepisu. Stosownie do ust. 2 pkt. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z powyższego wynika, że jest zasadą, iż opłata stanowi element zezwolenia zarządcy drogi, który w drodze decyzji administracyjnej wyraża zgodę m.in. na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W świetle art. 40 ust. 5 cytowanej ustawy – przepisu obowiązującego w dacie wydania obu decyzji - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zarządca mnoży zatem powierzchnię pasa drogowego planowaną do zajęcia przez rzut poziomy urządzenia przez roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 mkw. pasa drogowego. Podnieść należy, że Ustawodawca używając pojęcia roczna stawka opłaty wprowadza zastosowanie stawki aktualnej w danym roku, a nie "opłaty rocznej". Za taką interpretacją przemawia to, że w ustawie jest wyłącznie mowa o "opłacie" pobieranej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust.3) oraz o rocznej stawce opłaty używanej do ustalenia opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust.5). Ustawodawca w ogóle nie posługuje się pojęciem "opłata roczna", tylko "roczna stawka opłaty". Gdyby Ustawodawca użył sformułowania "stawka opłaty rocznej" w omawianym art. 40 ust. 5 u.d.p., to niewątpliwie przedmiotowa opłata miałaby charakter opłaty rocznej, a nie jednorazowej. Zdaniem Sądu, w stanie prawnym obowiązującym do 4 października 2005 r. opłata za zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy i nie jest przewidziana procedura nakładania opłaty w drugim i kolejnych latach funkcjonowania urządzenia w pasie drogowym. Od 4 października 2005 r. art. 40 ust. 5 został zmieniony przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Dz. U. Nr 179, poz.1486, zmieniającej ustawę o drogach publicznych z dniem 4 października 2005 r., i w obecnym brzmieniu stanowi, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Na poparcie stanowiska zaprezentowanego powyżej w kwestii interpretacji art. 40 ust. 5 u.d.p obowiązującego w dniu wydawania zaskarżonych decyzji należy wskazać, że istotą opłaty jest jej powiązanie z zezwoleniem, które wydaje się – co do zasady - na wniosek zainteresowanego. Także, skoro zgodnie z dyspozycją art. art. 40 ust.11 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza i pobiera - w drodze decyzji administracyjnej - właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to wynika z tego, iż opłata za zajęcie pasa drogowego – w reżimie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ - ma charakter jednorazowy. Brak było zatem podstaw do mnożenia wyliczonej opłaty przez ilość lat na które zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu, poczynionej przez skarżącego interpretacji art. 40 ust. 5 nie przeczy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140 poz.1481), które w § 2 ust. 1 stanowi, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) powierzchnię zajmowanego pasa drogowego lub powierzchnię reklamy; 4) okres zajęcia pasa drogowego; 5) wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. Zatem wysokość opłaty ustalana jest za sam fakt "zajęcia pasa drogowego", natomiast oddzielną kwestią jest określenie w decyzji "okresu zajęcia", czyli określenia w decyzji czasu, na jaki stronie przysługuje tytuł prawny do zajmowania pasa drogowego w określonym celu i o określonej powierzchni. Powyższe okoliczności stanowią o zasadności skargi i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie określenia wysokości opłaty czyli w jej pkt. 12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zważywszy zaś, że z zaskarżoną decyzją wiąże się bezpośrednio kwestia wykonalności, Sąd orzekł o jej nie wykonywaniu w uchylonym zakresie po myśli art. 152 p.p.s.a.