VI SA/Wa 1715/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego dokumentu przewozowego 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. 2. Zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Z. O. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...], nakładającą na Z. O., prowadzącego firmę "L.", karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu drogowego materiałów niebezpiecznych bez wymaganego dokumentu przewozowego. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2003r. został poddany kontroli drogowej przez inspektora kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] pojazd firmy "L." należącej do Z. O. i wykonujący przewóz materiału niebezpiecznego. W protokole kontroli stwierdzono, że kierowcy przedstawili "wszystkie wymagane dokumenty z wyjątkiem właściwego dokumentu przewozowego, wymaganego przepisami umowy ADR. W przekazanych dokumentach brak było wpisu :UN 1202 Olej napędowy,kl.3 ADR". Protokół podpisali dwaj kierowcy kontrolowanego pojazdu. Oprócz protokołu kontroli w aktach sprawy znajduje się "Formularz listy kontrolnej wypełnianej przez osoby dokonujące kontroli przewozu drogowego towarów niebezpiecznych", wypełniony [...] listopada 2003r. Zawarta jest w nim, w p.11 i p.12 informacja dotycząca objętości przewożonego ładunku, z której wynika, że łączna ilość towarów niebezpiecznych w jednostce transportowej wynosiła 24 724 m3, i nie przekraczała ograniczeń wynikających z umowy ADR. W p.14 zawarta jest informacja, że stwierdzono brak dokumentu przewozowego ADR. Ten formularz podpisany został przez tego samego inspektora kontroli, który podpisał protokół kontroli. W aktach znajduje się też wypis z licencji wydanej Z. O. i orzeczenie laboratoryjne nr [...] dotyczące parametrów przewożonego ładunku; w orzeczeniu tym nie ma danych dotyczących objętości przewożonego ładunku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] działając na podstawie art. 93 ust.1, art.92 ust.1, p.2, art.92 ust.4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 z 2001r., poz1371 z późn. zmianami/ oraz l.p. 1.6.1.1. załącznika do tej ustawy oraz p.5.4,5.4.1.1. Międzynarodowej Umowy ADR o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych nałożył na Z. O. karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu drogowego materiałów niebezpiecznych bez wymaganego dokumentu przewozowego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że kontrolowanym pojazdem przewożony był materiał niebezpieczny – olej napędowy, a kierowcy przedstawili "wszystkie wymagane dokumenty z wyjątkiem stosownego dokumentu przewozowego. W okazanych dokumentach dotyczących przewożonego ładunku nie znalazły się żadne informacje wymagane przez przepisy ADR. Brak było wpisu: UN 1202 Olej napędowy,kl.3,III,ADR." Od decyzji tej odwołał się Z. O. Wskazał, że na podstawie braku zapisu "UN 1202 Olej napędowy,kl.3,III,ADR" kontroler stwierdził brak dokumentu przewozowego wymaganego przepisami umowy ADR, tymczasem wpisu takiego nie było, gdyż zgodnie z ustawą z dnia 28 października 2002r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych /Dz.U. nr199 z 2002r. poz.1671/ i przepisami umowy ADR tj. p. 5.4.1.1.1. ADR wpis powinien brzmieć: "UN 1202 Paliwo do silników deisla,3,III" lub "paliwo do silników diesla,3,UN 1202,III". Zatem żądany przez kontrolera wpis był niezgodny z obowiązującym prawem. Po wniesieniu tego odwołania, dnia [...] stycznia 2004r. kontroler sporządził notatkę służbową, w której wyjaśnił, że istotnie pomylił się, co do wymaganej treści dokumentu przewozowego, ale kara została wymierzona nie za błędnie sporządzony dokument przewozowy, ale za całkowity jego brak, bowiem kierowca w czasie kontroli nie posiadał w ogóle dokumentu przewozowego, wymaganego przepisami ADR a jedynym dokumentem jaki posiadał było orzeczenie laboratoryjne nie zawierające danych, które są wymagane w dokumencie przewozowym zgodnie z przepisami ADR. Ta notatka służbowa dołączona została do akt sprawy przekazanych organowi II instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art.138 § 1 p.1 KPA, art.28 cytowanej wyżej ustawy z dnia 28 października 2002r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych oraz punkty 5.4.1. i 8.1.2.1 (a) umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych /ADR/ sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957r. /Dz.U.nr194 z 200e art.92 ust.1 p.1 i p.6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym i lp.1.6.1.1. załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że kierowca nie okazał wymaganego dokumentu przewozowego, a orzeczenie laboratoryjne nie spełnia wymogów dokumentu przewozowego. Na tym etapie postępowania skarżący zapoznał się z aktami i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosił o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że podczas kontroli błędnie przyjęto, że kierowcy nie okazali żadnego dokumentu przewozowego, podczas gdy dokument przewozowy okazali, jednak z wpisem nie akceptowanym przez kontrolera i dlatego podpisali protokół zawierający zapis, iż nie okazano dokumentu przewozowego wymaganego przepisami ADR oraz, że brak było dokumentu przewozowego zawierającego zapis "UN 1202 Olej napędowy,kl.3ADR". Do skargi dołączył "Dowód wydania nr [...]" z dnia [...] listopada 2003r. zawierający dane wymagane ustawą i umową ADR dla dokumentu przewozowego, z wyjątkiem liter UN w nazwie produktu. Wnosił o uznanie, że z powodu braku liter UN dokument przewozowy był źle wypełniony lecz istniał. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie i wywodził, że w aktach znajduje się wyłącznie orzeczenie laboratoryjne, które nie spełnia wymogów dokumentu przewozowego, a dołączony do skargi dokument przewozowy nie był w ogóle przedmiotem badania w toku kontroli i w postępowaniu odwoławczym, bowiem strona go nie ujawniła. Na rozprawie skarżący podtrzymał swoje stanowisko i wskazał, że w "Formularzu listy kontrolnej ADR" kontroler wpisał w czasie kontroli precyzyjne dane dotyczące objętości towaru /poz.11 i 12/, które nie wynikały z orzeczenia laboratoryjnego a znajdowały się właśnie w liście przewozowym - "Dowodzie wydania nr [...]" z dnia [...] listopada 2003r. Zatem kontroler musiał widzieć ten list w czasie kontroli, skoro wpisał do formularza pochodzące z niego dane. O braku listu przewozowego w aktach skarżący dowiedział się dopiero w toku przygotowania skargi. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że dane dotyczące objętości towaru mogły zostać ustalone na podstawie oświadczenia ustnego kierowcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi stosując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a., Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art.134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy. Badając w świetle tych przepisów zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Zasadniczym dokumentem w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym kontrolą drogową pojazdu jest protokół kontroli. Protokół ten powinien odpowiadać zasadom wynikającym z art.68 KPA. Powinno więc z niego wynikać kto, gdzie i kiedy jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Z protokołu kontroli sporządzonego w sprawie niniejszej wynika niejasna informacja, że okazano wszystkie dokumenty "z wyjątkiem właściwego dokumentu przewozowego, wymaganego przepisami umowy ADR, w okazanych dokumentach dotyczących ładunku brak było wpisu: UN 1202 Olej napędowy,kl.3 ADR". Przy takiej treści zapisu nie jest do końca jasne, czy nie okazano żadnego dokumentu przewozowego, czy też okazano dokument przewozowy, ale nie odpowiadający wymogom ADR, bo nie zawierający wpisu "UN 1202 Olej napędowy,kl.3 ADR", które to wymaganie było zresztą bezpodstawne, gdyż nie taki zapis powinien być w dokumencie przewozowym. Gdy niejasność tę zestawić z treścią "Formularza kontrolnego" zawierającego informacje nie pochodzące z orzeczenia laboratoryjnego, które było jakoby jedynym okazanym dokumentem, a znajdujące się w spornym dokumencie przewozowym, to zasadne wydaje się stanowisko, że kontroler na drodze jednak widział dokument przewozowy, spisał z niego dane co do objętości ładunku, a zapis w protokole oznaczał, że dokument był, ale nie zawierał żądanej przez kontrolera treści "UN 1202 Olej napędowy,kl.3 ADR". Istnienie tej wątpliwości, przy jednoczesnym wykazaniu, że dokument przewozowy jednak był sporządzony, spowodowało, że Sąd uznał, iż postępowanie dowodowe nie było przeprowadzone należycie i naruszało zasady z art.7 i art. 77 § 1 KPA. W postępowaniu administracyjnym, w szczególności kończącym się nałożeniem kary na obywatela, nie może być miejsca na dwuznaczne sformułowania, które mogą być różnie interpretowane i których znaczenie pracownik organu interpretuje dopiero w drodze notatki służbowej, nie doręczonej stronie. Takie działanie organu narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art.9 KPA stanowiącą, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W ocenie Sądu uzasadnienia decyzji I i II instancji również nie określają precyzyjnie jaki zarzut postawiono skarżącemu: brak dokumentu przewozowego , czy brak dokumentu przewozowego o konkretnej, żądanej przez organ treści. Takie nieprecyzyjne uzasadnienie stanowiska organu decyzji narusza art.107 § 3 KPA. W sprawie niniejszej działanie organu tj. niejasny protokół kontroli i niejasne, niejednoznaczne sformułowania w uzasadnieniach decyzji obu instancji spowodowały, że w toku całego postępowania skarżący mógł nie zrozumieć dokładnie, jaki zarzut został mu postawiony i dlatego nie podjął w porę właściwej obrony przypuszczając cały czas, że chodzi tylko o niewłaściwą treść dokumentu przewozowego nie zaś o jego istnienie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec braku wniosku o zwrot kosztów postępowania Sąd nie orzekł w tej kwestii w myśl art.210 p.p.s.a.