VI SA/Wa 1717/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru biegłych rewidentów postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne W dniu [...] marca 2009 r. K. S. zwrócił się z wnioskiem do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o wpisanie go do rejestru biegłych rewidentów. Powołał się na przepisy Dyrektywy 2006/43/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów działając na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 2, art. 22 ust. 4 pkt 3, art. 12 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i art. 104 k.p.a. odmówiła wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów. Po rozpatrzeniu odwołania od tej uchwały Komisja Nadzoru Audytowego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymała zaskarżoną uchwałę w mocy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1924/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu obu aktów brak jest pełnego uzasadnienia faktycznego jak i prawnego dla odmowy wpisu. Ww. wyrok stał się prawomocny z dniem 11 maja 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego Krajowa Rada Biegłych Rewidentów uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. orzekła o odmowie wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów. Uchwała została doręczona stronie w dniu [...] czerwca 2010 r. Uchwała z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów została przekazana Komisji Nadzoru Audytowego, która uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów - wezwała Krajową Radę Biegłych Rewidentów, na podstawie art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 3 i art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), do usunięcia naruszenia prawa. Nie uzasadniła w żaden sposób stwierdzonego naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. zatytułowanym "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", Przewodniczący Komisji Nadzoru Audytowego wskazał, iż analiza treści uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów obarczona jest wadą w postaci naruszenia prawa polegającego na braku wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Powołał się na treść uzasadnienia wyroku WSA z dnia 20 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1924/09. W konkluzji stwierdził, iż celowym jest wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego, poprzez jej uchylenie. W dniu [...] lipca 2010 r. (data stempla pocztowego) K. S. złożył do Komisji Nadzoru Audytowego, za pośrednictwem Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, odwołanie od uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu do rejestru biegłych rewidentów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i dokonanie wpisu do rejestru biegłych rewidentów. Odwołanie skarżącego Krajowa Rada Biegłych Rewidentów w dniu [...] lipca 2010 r. przekazała Komisji Nadzoru Audytowego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów działając na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach uchyliła swoją uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów. W § 1 uchwały wskazano, iż podjęto ją w związku z wezwaniem Komisji Nadzoru Audytowego do usunięcia naruszeń prawa. Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów ponownie orzekła o odmowie wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów. K. S. wniósł odwołanie od tej uchwały. Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Komisja Nadzoru Audytowego utrzymała w mocy uchwałę Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] grudnia 2010 r. Komisja Nadzoru Audytowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 12 ust. 2, art. 64 ust. 1 pkt 6 oraz art. 70 ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 i Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), po rozpatrzeniu odwołania K. S. z dnia [...] września 2010 r. od uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów, wydała decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną uchwałę. Decyzja ta jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się też decyzja z dnia [...] września 2010 r. Komisji Nadzoru Audytowego, która po rozpatrzeniu odwołania K. S. od uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] czerwca 2010 r. umorzyła postępowanie odwoławcze. Decyzja ta również została zaskarżona przez K. S. do tutejszego Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2194/10 uchylił decyzję Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oraz stwierdził nieważność uchwały Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] sierpnia 2010 r. W tym stanie sprawy Sąd postanowieniem z dnia 9 maja 2011r. zawiesił postepowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wskazując, że ostateczny wynik postępowania toczącego się w sprawie o sygnaturze akt VI SA/Wa 2194/10 będzie mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w niniejszym postępowaniu. Postanowienie to nie było przedmiotem zaskarżenia. Wyrokiem z dnia 29 marca 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2194/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (sygn. akt II GSK 1755/11). W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz.U. Nr 77, poz. 649) wskazał, że kompetencja Komisji Nadzoru Audytowego do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt 5 ustawy o biegłych rewidentach, obejmuje również uchwały w przedmiocie wpisu do rejestru biegłych rewidentów. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że możliwość powstania swoistego "dualizmu postępowań" wobec tej samej uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów jest nieuniknionym efektem powierzenia Komisji Nadzoru Audytowego zarówno funkcji organu odwoławczego od decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów (art. 12 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 6 ustawy o biegłych rewidentach), jak też funkcji nadzoru publicznego na działalnością organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. Ustawa o biegłych rewidentach nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że w przypadku uchwał, co do których Komisja Nadzoru Audytowego występuje w roli organu odwoławczego, wykluczone są jej kompetencje nadzorcze. Może zatem dojść do sytuacji, w której uchwała zaskarżona przez stronę do Komisji Nadzoru Audytowego będzie jednocześnie przedmiotem działań nadzorczych tej Komisji, do których należy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jeżeli przed rozpoznaniem odwołania sporna uchwała zostanie wyeliminowana z systemu prawnego, to aktualizuje się podstawa prawna do umorzenia takiego postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 70 ust. 5 ustawy o biegłych rewidentach. Taka też sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał , że Komisja Nadzoru Audytowego prawidłowo zastosowała przepisy prawa, umarzając postępowanie odwoławcze z tego powodu, że z porządku prawnego wyeliminowana została zaskarżona w tym postępowaniu uchwała Krajowej Rady Biegłych Rewidentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012r. oddalił skargę na decyzję Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] września 2010r. (sygn. akt VI SA/Wa 767/12). Na skutek skargi kasacyjnej K. S., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014r. (sygn. akt II GSK 1696/12) oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie wiążąca jest dokonana przez NSA wykładnia, iż na gruncie przepisów ustawy o biegłych rewidentach w sprawach dotyczących odmowy wpisu dopuszczalne jest jednoczesne wdrożenie trybu nadzorczego przez powołany do tego organ, czyli KNA, oraz trybu odwoławczego zainicjowanego przez stronę. Zauważył, że NSA stwierdził i zaakceptował swoisty "dualizm postępowań" wobec tej samej uchwały i wskazał, że jest on nieunikniony w sytuacji, gdy KNA jest jednocześnie organem nadzorczym i odwoławczym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko nie może jednak prowadzić do pomieszania obydwu trybów kontroli uchwały o odmowie wpisu wydanej w I instancji przez KRBR i połączenia, a nawet pomieszania działań KNA podejmowanych w trybie nadzoru oraz w trybie odwoławczym wyrażającego się możliwością wkraczania z działaniami naprawczymi przez organ, który jest właściwy do rozpatrzenia sprawy indywidualnej zaistniałej instancyjnie przed tym organem. Nie można tracić z pola widzenia, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami, z których każde toczy się według własnych zasad. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji o umorzeniu postępowania nie prowadzi do objęcia kontrolą sądową działań podejmowanych przez KNA i KRBR w trybie nadzoru. Naczelny Sad Administracyjny uznał, że w tej sprawie nie są przedmiotem kontroli żadne działania organów podjęte w trybie nadzoru. Poza granicami sprawy dotyczącej rozstrzygnięcia o charakterze procesowym tj. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego od uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu z powodu bezprzedmiotowości pozostawały więc: 1. uchwała z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu, 2. uchwała KNA z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zaskarżenia uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. do WSA i skierowania do KRBR wezwania do usunięcia naruszenia prawa, 3. wezwanie z dnia [...] lipca 2010 r. do usunięcia naruszenia prawa przez KRBR, 4. uchwała KRBR z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylająca uchwałę z dnia [...] czerwca 2010 r. Przedmiotem kontroli była wyłącznie decyzja z dnia [...] września 2010 r. W tym stanie sprawy wobec prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji z dnia [...] września 2010 r. postanowieniem z dnia 22 maja 2014r., Sąd podjął postepowanie w sprawie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. skarżący K. S. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie wskazując, że w przedmiocie uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z [...] sierpnia 2010r. podjętej w trybie nadzorczym, a eliminującej z obrotu prawnego uchwałę tego organu z [...] czerwca 2010 r. zostało wszczęte postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tejże uchwały. Do pisma dołączono odpis decyzji Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] lipca 2014r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] sierpnia 2010 r. (k. [...] akt sądowych). W piśmie z dnia [...] września 2014 r. organ oponował przeciwko zawieszeniu postępowania. Przyznawał, że obecnie toczą się dwa postępowania, które pozostają ze sobą w związku faktycznym. Stanął jednak na stanowisku, że przedmiotem kontroli Sadu w niniejszej sprawie może być również uchwała z Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z [...] sierpnia 2010 r. W tej sytuacji procesowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W ocenie Sądu ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z [...] sierpnia 2010 r. będzie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy, bowiem wyeliminowanie jej z obrotu prawnego sprawi, że w obrocie pozostanie uchwała Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów. Uchwałą tą rozpoznano ten sam wniosek, który rozpoznano uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r., która z kolei została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., która stanowi przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Jednocześnie pamiętać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanych wyżej orzeczeniach o sygnaturach akt: II GSK 1755/11 i II GSK 1696/12 jednoznacznie wskazał na możliwy dualizm postępowań w sprawach dotyczących odmowy wpisu, tj. postępowania w trybie nadzorczym wdrożonego przez powołany do tego organ, czyli KNA, oraz postępowania w trybie odwoławczym zainicjowanego przez stronę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dualizm ten nie może prowadzić do pomieszania obydwu trybów kontroli uchwały o odmowie wpisu wydanej w I instancji przez KRBR i połączenia, a nawet pomieszania działań KNA podejmowanych w trybie nadzoru oraz w trybie odwoławczym wyrażającego się możliwością wkraczania z działaniami naprawczymi przez organ, który jest właściwy do rozpatrzenia sprawy indywidualnej zaistniałej instancyjnie przed tym organem. Nie można tracić z pola widzenia, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami, z których każde toczy się według własnych zasad. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji o umorzeniu postępowania nie prowadzi do objęcia kontrolą sądową działań podejmowanych przez KNA i KRBR w trybie nadzoru. Wobec powyższego wskazać należy, że uchwała KRBR z [...] sierpnia 2010 r. podjęta została w trybie nadzoru. Z kolei zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja z dnia [...] grudnia 2010r. wydana została w trybie odwoławczym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny są to dwa odrębne tryby postępowania, z których każde toczy się według własnych zasad. Jednocześnie, w ocenie składu orzekającego, ostateczny wynik postępowania toczącego się w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] sierpnia 2010 r. będzie mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w niniejszym postępowaniu, co wyczerpuje przesłankę z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.