VI SA/Wa 1719/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art.138&1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ U z 2013r. poz. 267, dalej określany jako "kpa"), po rozpatrzeniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013r. znak: [...] stwierdzającą utratę przez ww. uprawnień do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową w związku z naruszeniem obowiązków o których mowa w art.5 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przy sporządzaniu świadectwa charakterystyki energetycznej budynku zlokalizowanego przy os. [...] w W. – utrzymał w całości mocy decyzję wydaną w I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Dokumentem z dnia [...] września 2009r. M.K. ( dalej określany także jako "skarżący" lub "strona") sporządził świadectwo charakterystyki energetycznej dla budynku przy os. [...] w W. Pismem z dnia [...] stycznia 2013r. J.K. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o cofnięcie uprawnień budowlanych M.K. Organ wszczął w związku z zawiadomieniem stosowne postępowanie, o czym zawiadomił ww. oraz W.w W.jako zarządcę budynku dla którego przedmiotowe świadectwo zostało sporządzone. W dniu [...] maja 2013r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję nr [...] w której, na podstawie art.104&1 kpa i art.5 ust.5 ustawy Prawo budowlane orzekł o utracie przez M. K. uprawnień do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej całość techniczno-użytkową w związku z niedopełnieniem obowiązków. W dniu [...] lipca 2013r. M.K. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł środek odwoławczy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w którym podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art.61&4 kpa poprzez niezasadne uznanie za strony postępowania J.K. oraz W.Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art.5 ust.4 Prawa budowlanego, który stanowi, że przedmiotowe postępowanie może być wszczęte przez ministra z urzędu lub na wniosek osoby zlecającej sporządzenie świadectwa. Właściwy organ tj. Minister Infrastruktury i Rozwoju ( dalej określany także jako "MIiR" lub " organ odwoławczy"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekając o utrzymaniu w całości decyzji wydanej w I instancji, przedstawił następującą argumentację: Przede wszystkim wskazał, że w jego ocenie postępowanie dowodowe przez organ I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo. Stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy co do możliwości zaliczenia do materiału dowodowego w sprawie dokumentów dostarczonych przez osobę, która przestała być stroną w sprawie. W tym kontekście organ odwoławczy podniósł, że fakt iż dokumenty przekazane przez osobę niebędącą stroną zostały potraktowane jako dowód nie stanowi naruszenia prawa. Obowiązkiem organów administracji wynikającym z art.7 kpa jest bowiem wzięcie tego rodzaju dokumentów z urzędu pod uwagę pod kątem oceny ich waloru dowodowego. MIiR wywiódł, że jako dowód w sprawie dopuścił pismo skarżącego M.K. z dnia [...] czerwca 2013r. zawierające uwagi merytoryczne do decyzji I instancji, natomiast nie uznał za dowód danych z pliku programu [...] wspomagającego sporządzanie świadectw charakterystyki energetycznej budynków, uzasadniając to faktem, że nie uznał za dowód także plików tego programu dostarczonych przez J. K. W sporządzonym w formie tabelarycznej zestawieniu organ porównał wybrane parametry wejściowe brane pod uwagę do obliczeń, stwierdzając, że wartości zgodne z dokumentacją oraz przepisami prawnymi w porównaniu z wartościami przyjętymi przez skarżącego w sporządzonym świadectwie charakterystyki energetycznej prowadzą do stwierdzenia otrzymania innej wartości rocznego jednostkowego zapotrzebowania na energię użytkową do ogrzewania i wentylacji niż tej zawartej w świadectwie wykonanym przez skarżącego. Organ odwoławczy uznał w części za zasadne zarzuty naruszenia art.28 kpa poprzez niezasadne uznanie za stronę postępowania J. K. W tym kontekście organ wywiódł, że brak jest podstaw do uznania ww. za stronę postępowania, gdyż nie był stroną umowy zlecającej wykonanie świadectwa a to stosownie do art.5 ust.4 pkt.1 Prawa budowlanego nie nakłada obowiązku przekazania świadectwa charakterystyki energetycznej budynku. Natomiast MIiR stwierdził, że prawidłowo za stronę postępowania uznana została W.w W. albowiem jako jednostka które je nabyła i która jest zarządcą budynków posiada interes prawny w rozumieniu art.28 kpa do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W kontekście powyższego MIiR stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało nieprawidłowo wszczęte na wniosek J. K. bowiem to nie on zlecił sporządzenie przedmiotowego świadectwa. W zaistniałej w sprawie sytuacji uchylenie jednak decyzji organu i instancji doprowadziłoby do wydania decyzji o takim samym rozstrzygnięciu, ale skierowanej do innych stron, przy czym adresat główny decyzji pozostałby taki sam. Powołując się na utrwalone poglądy orzecznictwa sądowego, organ odwoławczy przyjął, że postępowanie w sprawie należy uznać za przeprowadzone z urzędu, a zebrane w sprawie dowody należy uznać za dowody zebrane w tego rodzaju postępowaniu. Ponadto organ wskazał, że uchylenie decyzji I instancji skutkowałoby umorzeniem postępowania i koniecznością wszczęcia go na nowo, jednak z urzędu. Utrzymanie w mocy decyzji I instancji pozwoli na zakończenie sprawy zapewniając jedocześnie realizację zasady szybkości i sprawności postepowania administracyjnego określoną w art.12 kpa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. K. pismem z dnia [...] kwietnia 2014r. wniósł na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postepowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że opracowując przedmiotowe świadectwo charakterystyki energetycznej opierał się nie tylko na materiałach projektowych udostępnionych przez inwestora, ale dokonał wizji lokalnej budynku i użył w opracowaniu faktycznie wbudowanych materiałów budowlanych, czego organ nie wziął pod uwagę. Ponadto wskazał, że błąd obliczeniowy jaki mu się zarzuca nie przekracza w żadnej z obliczonych wielkości 15% w stosunku do prawidłowo wykonanego świadectwa. Jednocześnie skarżący stwierdził, że opracowanie projektu budowlanego zawiera nieścisłości i sprzeczne informacje dotyczące stolarki okiennej. Opracowując świadectwo dokonał ich ujednolicenia na podstawie wizji lokalnej. Wreszcie podniósł, że zarzut wykonania świadectwa z rażącymi zaniedbaniami jest dla niego krzywdzący, a przez cały czas postępowania udostępniał wszelkie będące w jego posiadaniu materiały projektowe oraz współdziałał z organem w wyjaśnieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja MIiR w przedmiocie utraty przez skarżącego uprawnień do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową w związku z naruszeniem obowiązków o których mowa w art.5 ust.1 pkt.2 ustawy Prawo budowlane. Kwestię nabywania i utraty uprawnień w zakresie kwalifikacji do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową w dacie wydania kontrolowanej decyzji regulowała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlane ( DZ U z 2013r. poz.1409, dalej określana jako "u.p.b."). Stosownie do art. 5 ust.8 u.p.b. świadectwo charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową może sporządzać osoba, która: 1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych; 2) ukończyła, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, co najmniej: a) studia magisterskie albo b) studia inżynierskie na kierunkach: architektura, budownictwo, inżynieria środowiska, energetyka lub pokrewnych; 3) nie była karana za przestępstwo przeciwko mieniu, wiarygodności dokumentów, obrotowi gospodarczemu, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi lub za przestępstwo skarbowe; 4) posiada uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, konstrukcyjno-budowlanej lub instalacyjnej albo odbyła szkolenie i złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin przed ministrem właściwym do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Stosownie do art. 51ust.1 u.p.b. osoba posiadająca uprawnienia do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową traci je w przypadku: 1) skazania prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstwa, o którym mowa w art. 5 ust. 8 pkt 3; 2) pozbawienia praw publicznych; 3) całkowitego lub częściowego ubezwłasnowolnienia; 4) niedopełnienia obowiązków lub naruszenia zakazów określonych w art. 5 ust. 4a oraz art. 52 ust. 1, po przeprowadzeniu, przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, postępowania wyjaśniającego w sprawie utraty uprawnień. W przypadku powzięcia informacji o niedopełnieniu obowiązków lub naruszeniu zakazów, o których mowa w art. 5 ust. 4a oraz art. 52 ust. 1, przez osobę uprawnioną do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową, minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa wszczyna, z urzędu lub na wniosek osoby, która zleciła osobie uprawnionej sporządzenie świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową, postępowanie w sprawie utraty uprawnień. Natomiast stosownie do art. 52ust.1 ww. ustawy osoba sporządzająca świadectwo charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową obowiązana jest: 1) przechowywać sporządzone świadectwa przez okres 10 lat; 2) wykonywać czynności związane ze sporządzaniem świadectwa charakterystyki energetycznej z należytą starannością uwzględniając w szczególności rozwój wiedzy technicznej oraz zmiany w przepisach prawa; 3) zawrzeć umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku ze sporządzaniem świadectwa charakterystyki energetycznej. Niedopełnienie obowiązków lub naruszenie zakazów określonych w art. 5 ust. 4a oraz art. 52 ust. 1 prowadzi do utraty uprawnień po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Postępowanie takie właściwy minister wszczyna z urzędu lub na wniosek osoby, która zleciła osobie uprawnionej sporządzenie świadectwa charakterystyki energetycznej. W przypadku ustalenia w toku niniejszego postępowania niedopełnienia przez osobę uprawnioną obowiązków lub naruszenia przez nią zakazów wymienionych w art. 5 ust. 4a oraz art. 52 ust. 1 właściwy minister w drodze decyzji orzeka o utracie uprawnień do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej. Do obowiązków osoby sporządzającej świadectwo charakterystyki energetycznej należy przechowywanie sporządzonego świadectwa przez 10 lat, wykonywanie czynności związanych ze sporządzaniem świadectwa z należytą starannością z uwzględnieniem w szczególności rozwoju wiedzy technicznej oraz zmian w przepisach prawa, zawarcie umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku ze sporządzaniem świadectwa charakterystyki energetycznej. Jednocześnie stosownie do art.5 ust.6 u.p.b świadectwo charakterystyki energetycznej zawierające nieprawdziwe informacje o wielkości energii jest wadą fizyczną rzeczy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) o rękojmi za wady. Mając powyższe przepisy prawa na uwadze organ w ocenie Sądu zasadnie orzekł o utracie przez skarżącego uprawnienia do sporządzania ww. opracowań dotyczących świadectw charakterystyki energetycznej budynków. W ocenie Sądu organ wyjaśnił wszystkie okoliczności w sprawie, w tym doprowadził do zebrania pełnego i wiarygodnego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa. W tym kontekście jako niezasadne należy ocenić zarzuty skargi dotyczące wiarygodności zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ, w ocenie Sądu, przekonująco wykazał, że dla prawidłowości wykonania opracowania w postaci świadectwa charakterystyki energetycznej budynku znaczenie przesądzające ma dokumentacja projektowa zatwierdzona w postepowaniu budowlanym jako wiążąca dla inwestora i wykonawcy. W tym zakresie, jak wykazał organ, występują rozbieżności pomiędzy parametrami dokumentacji projektowej a opracowaniem skarżącego. W tego rodzaju przypadkach, stwierdzenia odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, skarżący jako osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane zobowiązany do wykonania specjalistycznego opracowania jakim jest świadectwo charakterystyki energetycznej budynku, powinien wstrzymać się od wykonania opracowania do czasu wyjaśnienia tych rozbieżności przez nadzór budowlany. Tak samo skarżący bierze odpowiedzialność za działania osób którymi posługuje się przy wykonaniu zleconego opracowania. W związku z powyższym wskazywanie na fakt, że skarżący dokonał wizji lokalnej budynku, nie może zwolnić go od ponoszenia odpowiedzialności za brak zachowania należytej staranności w rozumieniu art.5 ust.1 u.p.b obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy przez organy. Jednocześnie Sąd stwierdza, że w zaistniałym w sprawie stanie faktyczno-prawnym, organ zasadnie zastosował przepis art.138&1 pkt.1 kpa utrzymując w mocy decyzję I instancji orzekającą o utracie przez skarżącego ww. uprawnień budowlanych, a jednocześnie w treści wydanej przez siebie decyzji organ odwoławczy konwalidował uchybienia jakimi dotknięte było postępowanie i decyzja I instancji oraz wyjaśnił dlaczego te uchybienia nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Należy podzielić oceny, że wnioskodawca, który zainicjował postępowanie tj. J. K. nie jest stroną tego postępowania oraz, że postępowanie nieprawidłowo zostało wszczęte na jego wniosek. Te uchybienia proceduralne nie mogą jednak skutkować zdyskwalifikowaniem całości postępowania i uznaniem jego bezprzedmiotowości. Zasadnie w ocenie Sądu organ odwoławczy stwierdził, że dokonane ustalenia dowodowe należy uznać za dowody w sprawie, a całe postępowanie zakwalifikować jako postępowanie przeprowadzone z urzędu. W tej sytuacji uchylanie decyzji I instancji i umarzanie postępowania byłoby niezasadne, bowiem w rozpoznawanej sprawie w rezultacie formalnego wszczęcia z urzędu nowego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stąd zasadność rozstrzygnięcia opartego na art.138&1 pkt.1 kpa. Reasumując organ orzekający w sprawie wyjaśnił wszystkie okoliczności w sprawie niezbędne do wydania rozstrzygnięcia oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa, a w zaskarżonej decyzji odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Z tych wszystkich względów nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu z mocy art.151 p.p.s.a