VI SA/Wa 172/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. S., K. N. i W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę A. N., K. N. i W. N. (dalej też jako strona, skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] wydaną dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], (dalej też jako SKO), które po rozpatrzeniu ich odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) - dalej jako k.p.a., art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) w zw. z art. 40 ust. 1. ust. 2 pkt 4, ust. 3, ust. 4, ust. 11, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) – dalej u.d.p., §1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481, z późn. zm.) – dalej rozporządzenie, Załącznika Nr 1 (Lp. 4, rubr. 6, akapit 2) uchwały [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta P. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 r. zmiana Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 168, poz. 4318 z dnia 9 lipca 2004 r.) Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] - Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...] w dniu [...] listopada 2010 r. wydał decyzję Nr [...] skierowaną do skarżących, na mocy której: 1. nie zezwolił im na zajęcie pasa drogowego ul. K. w [...] (droga kategorii gminnej) o powierzchni 26,25 m2 w okresie od [...].10.2009 r. do [...].11.2009 r. tj. przez 5 dni w celu wygrodzenia budynku na czas remontu elewacji; 2. zezwolił stronom na zajęcie pasa drogowego ul. K. w [...] (droga kategorii gminnej) o powierzchni 26,25 m2 w okresie od [...].11.2009 r. do [...].11.2009 r. tj. przez 29 dni w celu wygrodzenia budynku na czas remontu elewacji i ustalił opłatę w wysokości 761,25 zł. Organ I instancji powołał się na pismo K. i W. N. złożone w dniu [...] listopada 2009 r. w sprawie przedłużenia terminu zajęcia pasa chodnika do [...].11.2009 r. oraz na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. K. w [...] i z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...]. Powołał się na stan prawny zastosowany do ustaleń faktycznych opartych na wyjaśnieniach K. N. z [...] maja 2010 r. co do ustalenia stron postępowania oraz terminu zajęcia pasa drogowego od [...] października 2009 r. do [...] listopada 2009 r. Wskazał, że zarządca drogi może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia wniosku tj. od dnia [...] listopada 2009 r. Nadto, podał podstawy prawne ustalenia opłaty oraz wskazał sposób jej obliczenia. Od tej decyzji strona odwołała się wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała, że podtrzymuje "zarzuty podniesione w poprzednich odwołaniach tj. z dni: [...].11.2009 oraz [...].07.2010 r." Podniosła, iż pas drogowy był zajęty wcześniej przez innego inwestora tj. miejskie przedszkole nr [...], którego remont trwał znacznie dłużej niż remont elewacji ich kamienicy. Stąd za nieuzasadnione uznała obciążenie jej za zajęcie pasa drogowego zarówno w punkcie 1 jak i 2 wymienionej wyżej decyzji. Do odwołania został załączony odręczny szkic dla ułatwienia zrozumienia kwestii technicznych. SKO rozpatrując odwołanie wskazało, że wymagania co do danych podania/odwołania określa przepis art. 63 § 2 k.p.a. Do istotnych danych, które powinny być zawarte w podaniu/odwołaniu należy treść żądania, co wyznacza przedmiot postępowania. Organ nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Jeżeli treść żądania budzi wątpliwość, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Tak było w niniejszej sprawie. Kolegium Odwoławcze zwróciło się do odwołujących – pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] – o sprecyzowanie treści odwołania i odpowiedź na pytanie, czy odwołujący cofają wniosek z dnia [...].10.2009 r. Odpowiedzi udzielił K. N., który w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. podał, że nie cofają oni wniosku z dnia [...].10.2009 r. jako, że roboty na tym odcinku wykonali. Uważają jednak, że skoro chodnik ten był wyłączony z ruchu wcześniej przez innego inwestora, to ich wniosek był bezprzedmiotowy. W w/w piśmie wyrażono także pogląd, że ustawodawca jest racjonalny i istotą przepisu, który stanowi podstawę ubiegania się o zajęcie pasa drogowego jest zmobilizowanie inwestora do szybkiego i sprawnego wykonania robót tak, by zminimalizować utrudnienie ruchu pieszego i drogowego. Z tych względów uznano za bezzasadne obciążenie karą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jak i opłatą za zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem. Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się z zarzutami odwołania. Wskazało na podstawę prawną rozstrzygnięcia i stan faktyczny, z którego wynika, że zajęcie pasa drogowego przez odwołujących się nie wiązało się z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a więc wymagało zezwolenia zarządcy drogi, co z kolei – według art. 40 ust. 3 u.d.p. - powoduje konieczność pobrania stosownej opłaty. Zatem w sytuacji zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności – "wygrodzenia budynku na czas remontu" zarządca drogi jest zobowiązany do pobrania opłaty. Wcześniejsza zmiana ruchu pieszych – na co wskazują odwołujący – nie stanowi podstawy do odstąpienia od pobierania opłaty za zajęcie przez skarżących pasa drogowego. Zmiana ta, nie pozbawia pasa drogowego czyli też chodnika, przymiotu drogi publicznej. Mogłaby mieć znaczenie tylko, gdyby ten sam fragment pasa drogowego był zajmowany na prawach wyłączności równocześnie przez inny podmiot na mocy decyzji administracyjnej. Organ ustalił, że fragment pasa drogowego (pasa chodnika) ul. K. w [...], wskazany w zaskarżonej decyzji – w ślad za wnioskiem odwołujących opatrzonym datą [...] października 2009 r. – nie był zajęty przez inny podmiot i jest to okoliczność niesporna. Odwołujący wnosili o wydanie zezwolenia na zajęcie tego fragmentu o powierzchni 26,25 m2 na cele służące wyłącznie im. W związku z remontem przedszkola miejskiego (budynek przy ul. K.) zarządca drogi nie wydawał decyzji o zajęciu fragmentu pasa drogowego oznaczonego na szkicu - załączonym do odwołania kolorem zielonym. Kolegium Odwoławcze wskazało, że okoliczność wcześniejszej zmiany ruchu na drodze nie może pozbawiać zarządcy drogi prawa decydowania o zajęciu określonego fragmentu tej drogi. Zarządca drogi może na przykład mieć inne plany co do wykorzystania tego fragmentu drogi, może np. planować jego naprawę, wreszcie ma prawo do baczenia, czy wykorzystanie pasa drogowego przez zainteresowaną tym osobę nie powoduje niszczenia drogi, ma prawo również do żądania przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, itp. Stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. – opłatę za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności organ ustalił jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajęcia. Stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na prawach wyłączności została określona w Uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 100, poz. 2457, z dnia 29 kwietnia 2004 r.) zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 168, poz. 4318, z dnia 9 lipca 2004 r.) Stawka ta – przy zajęciu drogi kategorii gminnej wynosi 1 złoty za 1 m2 za 1 dzień. Zatem przy zajęciu pasa drogowego o powierzchni 26,25 m2 przez 29 dni opłata wyniosła 761,25 zł ( 26,25 m2 x 1 zł x 29 dni). Kolegium Odwoławcze wskazało, że po wygaśnięciu zezwolenia, (co w niniejszej sprawie nastąpiło [...] października 2009 r.), osoba zainteresowana uzyskaniem zezwolenia na dalsze zajęcia pasa drogowego powinna wystąpić o nowe zezwolenia. Zarządca drogi nie może sanować stanu niezgodnego z prawem tzn. wydać zezwolenia na okres, w którym pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia, czy też był zajmowany z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Wskazał, że w wyroku z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2161/05, LEX nr 222267 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia wniosku. SKO powołało się na niesporną okoliczność, iż odwołujący złożyli wniosek o zajęcie pasa drogowego, wskazanego w zaskarżonej decyzji, w dniu [...] listopada 2009 r. Wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne właśnie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na prawach wyłączności – w celu "wygrodzenia budynku na czas remontu elewacji". Zatem zezwolenie mogło być wydane najwcześniej od dnia [...] listopada 2009 r. i tak też orzekł organ I instancji. SKO uznało zatem, że nie miało podstaw do kwestionowania decyzji organu I instancji. W skardze złożonej do tutejszego Sądu A. N., K. N. i W. N. domagali się uchylenia powyższej decyzji i zwolnienia ich z opłaty za zajęcie pasa drogowego (chodnika), jak i nałożonej na nich kary. Zarzucili, że SKO utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] przyjmując, że fragment pasa drogowego (fragment chodnika) ul. K. w P., wskazany w zaskarżonej decyzji (w ślad za wnioskiem odwołującym, opatrzonym datą [...] października 2009 r.) nie był zajęty przez inny podmiot i jest to okoliczność niesporna. Ich zdaniem takie stanowisko nie znajduje żadnego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. We wszystkich pismach jakie składali do Urzędu Miasta jak i SKO wskazywali jednoznacznie, że pas chodnika, o którym mowa w decyzji był już wcześniej zajęty przez inny podmiot tj. miejskie przedszkole, w tym samym Urząd Miasta. Przedłożyli trzy fotografie obrazujące stan faktyczny i załączyli odręcznie wykonany szkic. Podnosili, że w dniu składania wniosku o zajęcie pasa drogowego nie mogli wiedzieć przez jaki okres czasu wykonawca remontu przedszkola będzie zajmował ten odcinek drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Powołując się na dołączone przez skarżących zdjęcia i szkic m.in. wskazywał, że inwestor prowadzący remont nieruchomości sąsiedniej tj. przedszkola miejskiego w [...] przy ul. K. zajmował na mocy decyzji zarządcy drogi fragment chodnika przyległy bezpośrednio do remontowanego przez niego budynku przedszkola. Budynek przedszkola został wygrodzony płytami w kolorze jasnoszarym, co widać na zdjęciu nr 1 załączonym do skargi. Zatem nie zajmował on, ani w sensie prawnym ani w sensie faktycznym, fragmentu chodnika przyległego bezpośrednio do nieruchomości skarżących, położonej przy ulicy K., objętego ich wnioskiem i zajmowanego przez nich na prawach wyłączności oraz wygrodzonego płytami w kolorze jasnożółtym, co też widać na zdjęciu nr 2 załączonym do skargi. Te okoliczności faktyczne znajdują potwierdzenie w dokumentach i nie były sporne. Skarżący w odwołaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji podtrzymali zarzuty podniesione w poprzednich odwołaniach tj. z [...].11.2009 r. oraz [...].07.2010 r., gdzie wskazywali na zmianę organizacji ruchu pieszych na ul. K. w P. na wyłączenie jak to określili "z użytkowania" jednego z chodników tego pasa drogowego na odcinku skrzyżowanie ul. K. z Pl. O. do ul. K. Nigdy nie podnosili, że wygrodzony przez nich fragment chodnika znalazł się na terenie objętym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego wydanym dla innego podmiotu i wygrodzonym przez inny podmiot w związku z remontem przedszkola. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.02.153.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych powyżej przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ten ma natomiast prawo, a także obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami, żądaniami (patrz J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz" Wydawnictwo Lewis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). W niniejszej sprawie w ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu sprzeczności z prawem, w rozumieniu art. 145 p.p.s.a. czyli w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie należy wskazać, że do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Łączy się z tym szereg obowiązków spoczywających na zarządcy dróg a tylko przykładowo wyliczonych w art. 20 ustawy d.p. I tak do zarządcy drogi należy m.in.: - utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (pkt 4); - wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 11) - przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 12). Odpowiedzialność zarządców dróg nie jest ograniczona do odpowiedzialności za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwości wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia – odpowiednich do okoliczności. Zasadę tę statuuje art. 39 u.d.p., który zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Art. 39 ust. 1 pkt 1-12 zawiera niezamknięty katalog czynności zabronionych. I tak; np. art. 39 ust. 1 pkt 1 zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca dopuścił na zasadzie wyjątku możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i w przedmiocie takiego zezwolenia zarządca drogi orzeka w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). W ocenie Sądu, mając na uwadze cytowane wyżej normy, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W świetle dokonanych ustaleń nie budzi wątpliwości, że ulica K. w P. jest drogą publiczną kategorii gminnej i taki status miała w czasie rozpatrywania przedmiotowej sprawy przez organy obydwu instancji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. użyty w ustawie określenie pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W pasie drogowym, w myśl art. 4 pkt 2 i 6 zlokalizowana jest zarówno droga jak i chodnik. Poza sporem pozostaje, że skarżący zajmowali pas drogi publicznej i wynika to z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].09.2009 r., na mocy której od [...].09.2009 r. do [...].10.2009 r. mieli prawo do zajmowania fragmentu chodnika o powierzchni 26,25 m2 przy ul. K. w [...] w celu wygrodzenia ich budynku położonego przy ul. K., a następnie pismem opatrzonym datą [...] października 2009 r., a złożonym dopiero [...] listopada 2009 r. wnieśli o przedłużenie terminu zajęcia tego samego pasa chodnika do [...] listopada 2009 r. W ocenie Sądu, organ odwoławczy odniósł się do zarzutu i ustalił, że inwestor prowadzący remont nieruchomości położonej w [...] przy ul. K. – sąsiedniej w stosunku do ich nieruchomości tj. przedszkole miejskie, legitymował się zezwoleniem na zajęcie określonego i wygrodzonego fragmentu chodnika ulicy K. na zasadzie wyłączności. Okoliczność ta została potwierdzona na fotografii nr 1 złożonej do skargi. Teren ten, przyległy bezpośrednio do remontowanego budynku przedszkola został wygrodzony płytami w kolorze jasnoszarym. i był to inny fragment chodnika niż fragment wygrodzony przez skarżących. Także z przedstawionego ze skargą zdjęcia nr 2 wynika, że skarżący zajmowali fragment chodnika przyległy bezpośrednio do ich nieruchomości przy ulicy K. i objęty ich wnioskiem. Fragment ten zajmowany na prawach wyłączności, jak wynika z fotografii, został wygrodzony płytami, których kolor organ określił jako jasnożółte. Inną kwestią jest natomiast oznakowanie chodnika w zakresie ruchu pieszych, wynikające z obowiązku zarządcy drogi co do utrzymania chodników, czy urządzeń zabezpieczających ruch - związanych z drogą i przekierowanie go np. na druga stronę ulicy. Przekierowanie ruchu pieszego na drugą stronę ulicy nie musi oznaczać całkowitego wyłączenia tego odcinka pasa drogi spod użytkowania jako chodnika. Może bowiem tylko zmierzać do ograniczenia tego ruchu na odcinku, gdzie część chodnika jest wygrodzona. Innymi słowy, podnoszone przez skarżących w odwołaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji "wyłączenie" poprzez zmianę organizacji ruchu pieszych na tym odcinku nie oznacza, że cały teren pasa drogowego "wygrodzony" znakami informacyjnymi znalazł się na terenie objętym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego wydanym dla innego podmiotu i wygrodzonym w związku z remontem przedszkola. Należy podkreślić, co słusznie podniósł organ, w pierwszoinstancyjnych aktach administracyjnych znajdują się zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie fragmentu pasa drogowego w celu wygrodzenia remontowanego budynku przedszkola, położonego w [...] przy ul. K. Skarżący natomiast wskazywali w postępowaniu odwoławczym na inną kwestię: zmiany organizacji ruchu pieszych, niebędącej następstwem zajęcia przez nich pasa drogowego. SKO nie kwestionowało faktu zmiany organizacji ruchu pieszych na wskazanym przez skarżących odcinku. Zmiana dotyczyła wprawdzie fragmentu chodnika przyległego do nieruchomości skarżących, wskazanego we wniosku i w zaskarżonej decyzji. Kolegium Odwoławcze jednakże nie twierdziło, że zmiana ta jest następstwem zajęcia chodnika przez skarżących. Przeciwnie, Kolegium Odwoławcze odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii zmiany organizacji ruchu dla pieszych i braku wpływu tej zmiany na rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku skarżących. Innymi słowy, załączenie przez skarżących do skargi fotografii obrazujących zmianę organizacji ruchu dla pieszych nie świadczy, wbrew ich poglądom, że okoliczność powinna powodować "zwolnienie" ich od opłaty za zezwolenie na zajęcie fragmentu chodnika na prawach wyłączności jak i nie karanie za zajęcie go bez zezwolenia. W świetle podstawy prawnej zastosowanej w niniejszej sprawie kiedy zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej art. 40 ust 1 u.d.p., to także wymaga tego zezwolenie dotyczące zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności np. w celu "wygrodzenia budynku na czas remontu elewacji" (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy d.p.). Innymi słowy, każdorazowo, zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa, składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ( § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481, z późn. zm.). W konsekwencji, za to zajęcie pobiera się opłatę (art. 40 ust 3 ustawy d.p.). Zasadą jest, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek. Po wygaśnięciu zezwolenia, osoba zainteresowana uzyskaniem dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego występuje za każdym razem o nowe zezwolenia. Przy czym, jeżeli wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostanie sformułowany jako wniosek o przedłużenie zezwolenia, może zostać potraktowany jedynie jako ponowny wniosek o wydanie zezwolenia. Podkreślić także należy, że rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg) zarządca drogi działa na zasadzie tzw. uznania administracyjnego – jeżeli idzie o zgodę na zajęcie. Jednakże za zajęcie pasa drogowego jest obowiązany pobrać opłatę. Sposób obliczenia opłaty też jest regulowany przepisami ustawy d.p. ( przy zajęciu na prawach wyłączności ma zastosowanie art. 40 ust. 4). Organ odwoławczy prawidłowo zatem ocenił, że zmiana ruchu na drodze publicznej (czasowe wyłączenie fragmentu drogi z ruchu dla pieszych) nie pozbawia tej drogi przymiotu "drogi publicznej", a zarządcy drogi prawa decydowania o zajęciu określonego fragmentu tej drogi. Zarządca drogi musi mieć na względzie swoje powinności w stosunku do dróg publicznych (m.in. utrzymanie we właściwym stanie nawierzchni pasów drogowych, w tym chodników, wykonywanie robót interwencyjnych, utrzymaniowych, zabezpieczających, przeciwdziałanie niszczeniu dróg itd.). Dla sytuacji skarżącego istotne jest, że zarządca drogi może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia wniosku. Żądania, wnioski skargi nie znajdują uzasadnienia w: treści zebranego materiału, treści odwołania w związku z treścią innych powołanych odwołań, z treścią decyzji a są sformułowane wręcz w oderwaniu od treści tych dokumentów, o czym już ewidentnie świadczy żądanie zwolnienia z nałożonej kary, która przecież nie stanowi przedmiotu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na zasadzie art. 151 p.p.s.a.