VI SA/Wa 172/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków publicznych oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ" lub "Prezes NFZ") z [...] listopada 2021 r. zobowiązująca Centrum Medyczne [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") do zwrotu środków publicznych w wysokości 37 417,64 zł (słownie: trzydzieści siedem tysięcy czterysta siedemnaście 64/100 złotych) za okres od 29 marca 2021 r. do 19 kwietnia 2021 r., co stanowi 0,52% przekazanych w tym okresie środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285, dalej: "ustawa o świadczeniach") wraz z odsetkami liczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od 25 sierpnia 2021 r. do dnia zapłaty ww. kwoty, wynoszącymi na dzień wydania decyzji 803,71 zł (słownie: osiemset trzy złote 71/100), przy czym odsetki te będą naliczane do dnia - włącznie z tym dniem - wpływu wskazanej do zwrotu kwoty środków publicznych na rachunek [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. Urz. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach w związku z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b tej ustawy i § 27 Rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512, dalej: "rozporządzanie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów") oraz w związku z art. 21d ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, dalej: "ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi"). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach od 19 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. Prezes NFZ przeprowadził kontrolę w spółce, będącej w wykazie podmiotów, o których mowa w § 1 ust. 1 zarządzenia Nr 42/2021/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 5 marca 2021 r. w sprawie zasad i sprawozdawania oraz warunków rozliczania świadczeń opieki zdrowotnej związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Zakresem przedmiotowym kontroli objęto weryfikację prawidłowości realizacji zadań finansowych ze środków publicznych związanych z Narodowym Programem Szczepień przeciw COVID-19 w zakresie: organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej wykonywanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 oraz ich dostępności, a także rozliczanie produktów dot. szczepień przeciwko SARS-CoV-2 w ramach próby objętej kontrolą. Powyższa kontrola została przeprowadzona w ramach wyrażonego w art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach uprawnienia Prezesa NFZ do kontroli realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach w ramach próby objętej kontrolą, w ramach której wytypowano 831 pacjentów, przy czym kryterium wyboru była data urodzenia po 1981 roku. Osoby urodzone po 1981 r. w okresie objętym kontrolą w dniu wykonania szczepienia były osobami, którym wykonano szczepienie przeciwko SARS-CoV-2 z pominięciem kolejności określonej w § 27 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. zawiadomiono podmiot kontrolowany o tym, że od 19 kwietnia 2021 r. do 31 maja 2021 r. zostanie przeprowadzona kontrola w spółce w związku z realizacją Narodowego Programu Szczepień Covid-19 i rozliczenie produktów (szczepień przeciwko SARS-CoV-2) określonych w załączniku nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ w sprawie zasad sprawozdawania oraz warunków rozliczania świadczeń opieki zdrowotnej wykonywanych w związku z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Kontrolę zakończono 30 czerwca 2021 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego, zespół kontrolny Narodowego Funduszu Zdrowia sporządził wystąpienie pokontrolne z 30 czerwca 2021 r., o którym mowa w art. 61s ustawy o świadczeniach, w którym negatywnie ocenił realizację – w okresie objętym kontrolą – zadań finansowanych ze środków publicznych, określonych w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach, dotyczących organizacji, sposobu i jakości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności, a także udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami i z wymaganiami określonymi przez Prezesa NFZ w zakresie objętym kontrolą. W wyniku ustaleń stwierdzono, że 625 osobom z 831 z próby objętej kontrolą wykonano szczepienie przeciwko COVID-19 poza kolejnością określoną w § 27 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów obowiązującego w okresie objętym kontrolą, ponieważ były to osoby urodzone po 1981 roku (a osoby urodzone w tym roku nie miały możliwości z racji wieku, w okresie objętym kontrolą, wygenerowania skierowania na szczepienie przeciwko COVID-19, jak np. osoby urodzone wcześniej) i nie kwalifikowały się do żadnej grupy wskazanej w § 27 ust 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii obowiązującego w okresie objętym kontrolą, która to kwalifikacja do odpowiedniej grupy umożliwiała szczepienie (w okresie objętym kontrolą) osobom urodzonym po 1981 roku, jeżeli np. wykonywały zawód medyczny, zawód nauczyciela lub przemawiały za tym względy medyczne. Taka informacja o zakwalifikowaniu do odpowiedniej grupy wskazanej w § 27 ust. 1 tego rozporządzenia powinna być możliwa do zweryfikowania w systemie CeZ. Wskazano także, że świadczeniodawca złożył ogólne wyjaśnienia i nie przedłożył dokumentów uzasadniających zaszczepienie 625 osób, tym samym nie udowodnił, że osoby te przynależały do populacji uprawnionej do szczepień i że nie zostały zaszczepione poza kolejnością (dotyczy okresu objętego kontrolą). W toku kontroli stwierdzono, że na 831 wykonanych szczepień z próby objętej kontrolą 206 szczepień przeciwko COVID-19 wykonane zostało pacjentom zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień ich wykonania, stanowi to 24,79% wszystkich szczepień wytypowanych do kontroli. Negatywna ocena uzasadniona została stwierdzonymi nieprawidłowościami polegającymi na: wykonaniu szczepień ochronnych przeciwko COVID-19 u 625 osób z 831 (próba kontrolna) niezgodnie z kolejnością określoną w § 27 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w dniach od 29 marca 2021 r. do 19 kwietnia 2021 r., co skutkowało ograniczeniem dostępności do świadczeń w postaci szczepień przeciwko COVID-19 dla osób uprawnionych; zaszczepieniu 170 osób z 625 poza kolejnością i bez wymaganego skierowania na szczepienie w dniu wykonania szczepienia, co stanowi naruszenie przepisów zawartych w art. 21d ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym kontrolą; wykazaniu do rozliczenia z [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia 625 szczepień przeciwko COVID-19 poza obowiązującą kolejnością szczepień, co stanowi 75,21% wszystkich szczepień wytypowanych do kontroli i wykonanych w dniach objętych kontrolą. Na skutek stwierdzonych nieprawidłowości NFZ przedstawił świadczeniodawcy zalecenia pokontrolne, w których zobowiązał świadczeniodawcę do zapewnienia dostępności do szczepień przeciw COVID-19, wynikającej z treści § 27 i 28 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, obowiązującym w momencie wykonywania szczepień, a także do przestrzegania kolejności realizacji szczepień przeciw COVID-19, wynikającej z treści § 27 i 28 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, obowiązującym w momencie wykonywania szczepień. Od powyższego wystąpienia pokontrolnego skarżąca złożyła zastrzeżenia, w których wskazał, że w jego ocenie wątpliwa jest zasadność przeprowadzenia kontroli i jej podstawa prawna wskazana w wystąpieniu pokontrolnym. Ponadto, w ocenie spółki – nawet gdyby uznać podaną podstawę kontroli – zakres przeprowadzonej kontroli nie mieści się w zakresie dopuszczonym zgodnie z art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach, bowiem rozliczanie produktów dot. szczepień objęte przedmiotową kontrolą nie mieści się w zakresie kontroli dopuszczonym przepisami ustawy o świadczeniach. Spółka podniosła także, że w jej ocenie w ramach kontroli dokonano ustaleń w dowolnym zakresie wyłącznie w odniesieniu do grupy osób wybranej no podstawie niejasnych i dowolnie obranych kryteriów, a także, że kryterium to nie było obiektywne ani rzetelne (zdaniem skarżącej kontrola nie została przeprowadzono w sposób prawidłowy, w tym nie zweryfikowano wszystkich elementów objętych zakresem kontroli). Spółka zgłosiła zastrzeżenia dotyczące nie tylko zakresu kontroli, ale także kryteriów oceny, sposobu oceny, sposobu dokonywania ustaleń faktycznych, dokonanych ustaleń faktycznych, kryteriów doboru próby kontroli oraz wniosków wynikających z kontroli. Skarżąca zakwestionowała także ustalenie, że 75,21 % osób (625 osób) z grupy objętej kontrolą zostało zaszczepionych bez uprawnień. W jej ocenie niezasadne jest także twierdzenie, że zaszczepienie tych osób poza kolejnością (także kwestionowane przez spółkę) skutkowało ograniczeniem dostępności do świadczeń w postaci szczepień przeciwko C0VID-19 dla innych osób. Jak wskazała spółka, z treści wystąpienia pokontrolnego wynika, że w okresie objętym kontrolą zostało zaszczepionych 54101 osób, podczas gdy w tym okresie wszystkich miejsc (slotów) zaplanowanych do szczepień w punktach szczepień spółki było 65 404, a w okresie od 29 marca 2021 r. do 16 kwietnia 2021 r. - było ich zaplanowanych 55 947. Spółka w okresie kontroli dysponowała także wolnymi dawkami szczepionek oraz wolnymi miejscami do szczepień, a więc nikomu nie ograniczono dostępności do szczepień, co stanowi o niezasadności twierdzenia o ograniczeniu dostępności do szczepień. Zaszczepione osoby miały odpowiednie uzasadnienie do szczepień - co było m.in. potwierdzane w drodze kwalifikacji do szczepień, a wśród tych osób zdarzały się osoby z grupy 0, służb mundurowych, osoby posiadające wskazania medyczne, zaś z uwagi na ryzyko utraty ważności szczepionki, w przypadku braku innych chętnych mogły zdarzyć się przypadki szczepienia innych osób, przy czym takie sytuacje (w porównaniu do ilości wykonanych szczepień w okresie objętym kontrolą) były nieliczne i nie prowadziły do ograniczenia dostępności do szczepień. Ponadto skarżąca podniosła, że w jej ocenie organ nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy oraz nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a materiał w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. W konsekwencji spółka nie zgodziła się z dokonaną przez organ oceną realizacji w okresie objętym kontrolą zadań finansowanych ze środków publicznych zarówno w zakresie oceny ogólnej jak i ocen cząstkowych. Spółka zakwestionowała, że udzielono świadczeń opieki zdrowotnej w postaci szczepień przeciwko COVID-19 z naruszeniem zasad ich dostępności, w związku z czym nie ma podstaw ani do twierdzenia że wystąpiły w tym zakresie nieprawidłowości ani do nakładania na spółkę sankcji. Stanowiskiem z [...] lipca 2021 r. Prezes NFZ oddalił zastrzeżenia w całości oraz podtrzymał wystąpienie pokontrolne z [...] czerwca 2021 r., zarówno w zakresie poczynionych ustaleń, jak również dokonanych ocen, a także skutków tych ocen wyrażających się w zaleceniach pokontrolnych. Rozpatrując wniesione zastrzeżenia, organ stwierdził, że argumenty zaprezentowane przez podmiot kontrolowany nie stanowiły podstawy do uznania zastrzeżeń za zasadne, a co za tym - do zmiany oceny działalności świadczeniodawcy. W związku z tym, że w ocenie organu, w toku postępowania kontrolnego przeprowadzonego w spółce stwierdzono, że zachodzą okoliczności, za które przewidziano sankcje określone w art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy o świadczeniach polegające na zwrocie do NFZ nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych kontrolowanemu za okres objęty kontrolą, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, Prezes NFZ zobowiązany był do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Prezes NFZ zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zwrotu środków publicznych. Podmiot kontrolowany został pouczony o uprawnieniach przysługujących stronie postępowania, w tym prawie do czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i wyjaśnień. W zawiadomieniu wskazano również, jakie dokumenty stanowią akta sprawy i tym samym materiał dowodowy. Podmiot kontrolowany nie zajął stanowiska w toku postępowania administracyjnego. Pismem z [...] września 2021 r. Prezes NFZ zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Decyzją z [...] listopada 2021 r. Prezes NFZ zobowiązał Centrum Medyczne [...] Sp. z o.o. sp. k. (do zwrotu środków publicznych w wysokości 37 417,64 zł za okres od dnia 29 marca 2021 r. do dnia 19 kwietnia 2021 r., co stanowi 0,52% przekazanych w tym okresie środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach wraz z odsetkami liczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od 25 sierpnia 2021 r. do dnia zapłaty ww. kwoty, wynoszącymi na dzień wydania decyzji 803,71 zł, przy czym odsetki te będą naliczane do dnia - włącznie z tym dniem - wpływu wskazanej do zwrotu kwoty środków publicznych na rachunek [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. Dokonując oceny materiału dowodowego, organ stwierdził, że spośród 625 zakwestionowanych szczepień, 14 zostało wykonanych u osób co prawda nieuprawnionych na podstawie § 27 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, ale zgodnie z § 28 tegoż rozporządzenia. W liczbie 625 zakwestionowanych szczepień 14 stanowiły szczepienia drugą dawką szczepionki. W toku postępowania administracyjnego potwierdzono także, że 625 osób, a wśród nich ww. 611, zostało zaszczepionych w sposób niezgodny również z przepisem umożliwiającym wykorzystanie szczepionek w sytuacji wystąpienia ryzyka ich niewykorzystania. Bowiem w okresie kontrolowanym do szczepień owszem mogły być dopuszczone również inne osoby innych niż określone w § 27 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, które ukończyły 18 lat, ale tylko i wyłącznie w sytuacji ryzyka niewykorzystania szczepionki. Organ wskazał, że osoby, których szczepienia uznano za niezgodne z powyższym rozporządzeniem, w okresie objętym kontrolą nie wchodziły do żadnej z uprawnionych grup, zatem nie mogły otrzymać szczepionki również w razie ryzyka jej niewykorzystania. Z ustaleń kontroli wynika, że w okresie kontrolowanym, tj. w dniach od 29 marca 2021 r. do 19 kwietnia 2021 r. z 831 osób z próby objętej kontrolą 611 osób zaszczepiono poza kolejnością określoną w przepisach obowiązujących w okresie kontrolowanym, ponieważ po pierwsze były to osoby urodzone po 1981 r., dla których system nie generował automatycznie skierowania na szczepienie z racji wieku, po drugie nie wykazano podczas kontroli, że osoby należały do którejkolwiek z grup wymienionych w § 27 ust 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, a po trzecie nie były uprawnione do szczepienia na podstawie § 28 tegoż rozporządzenia. Wykazano, że jedynie skierowania 206 pacjentów z 831 objętych kontrolą zawierały informację o uzasadnieniu do szczepienia. Powyższe działanie podmiotu kontrolowanego stanowiło naruszenie zarówno przepisów określonych w § 27 ust 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, jak i przepisów zawartych w art. 21d ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stanowiąc jednocześnie udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa NFZ. Organ podkreślił, że wskazana grupa 611 osób nie należała do osób uprawnionych na podstawie § 27 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, nie mogła skorzystać ze szczepień w sytuacji ryzyka niewykorzystania szczepionki ani też nie mogła zostać zaszczepiona na podstawie § 28 powyższego rozporządzenia. Podmiot kontrolowany pomimo oświadczenia, że zaszczepił 625 osób (w wśród nich wspomniane 611) właśnie z uwagi na niebezpieczeństwo niewykorzystania szczepionki, nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów, nie udowodnił ani nawet nie uprawdopodobnił, jakoby dopuścił do szczepień ze względu na ryzyko niewykorzystania szczepionki. Ponadto skala szczepień nie pozwala na przyjęcie, że szczepienia te były wykonane w sytuacji, w której istniało zagrożenie niewykorzystania szczepionki, gdyż sytuacja takiego zagrożenia może nastąpić incydentalnie, w pojedynczych wypadkach, a nie w takiej skali, jak to miało miejsce w przypadku świadczeniodawcy. W konsekwencji, zdaniem organu, zaistniała przesłanka do zastosowania wobec skarżącej sankcji, o której mowa w art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach. Organ podkreślił, że świadczeniodawca powinien szczepić osoby uprawnione, a nie jakiekolwiek inne osoby, zaś zaszczepienie 611 osób nieuprawnionych w okresie objętym kontrolą ograniczyło dostępność do szczepień osobom uprawnionym zgodnie z obowiązującym przepisami, tj. § 27 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów. Brak możliwości zaszczepienia większej liczby osób nie zmienia naruszenia kolejności szczepień, której zaburzenie w każdym przypadku obniża dostępność. Organ wskazał, że procedura zaszczepienia osób nieuprawnionych angażuje personel (dedykowany do szczepienia zgodnie z kolejnością) i tym samym uniemożliwia zaszczepienie uprawnionych osób zgodnie z kolejnością. Podejście prezentowane przez podmiot kontrolowany poddaje w wątpliwość istotę powyższego rozporządzenia, które reglamentuje dostępność do szczepień poprzez ukształtowanie grup priorytetowych. Wymierzając karę, Prezes NFZ uwzględnił przesłanki określone w art. 189d k.p.a. Wskazał, że choć było to pierwsze naruszenie tego rodzaju dokonane przez podmiot kontrolowany, nie dotyczyło incydentalnych szczepień, ale miało miejsce w 611 przypadkach. W ocenie organu nie ulega także wątpliwości, że naruszenie kolejności szczepień wpłynęło na ograniczenie dostępności dla osób uprawnionych i nastąpiło z naruszeniem prawa. Ponadto organ zauważył, że w przeszłości nie stwierdzono sytuacji niedopełnienia obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara, jednocześnie wskazując, że była to pierwsza kontrola przeprowadzona w podmiocie przeprowadzona w zakresie realizacji szczepień. Następnie organ wskazał, że podmiot kontrolowany jako profesjonalny uczestnik programu szczepień powinien dołożyć wszelkich starań, aby uniknąć wykazanych nieprawidłowości, tj. szczepić zgodnie z kolejnością szczepień, a realizując szczepienia poza kolejnością w skali masowej nie podejmował działań zmierzających do uniknięcia ich naruszenia i dopuszczał powstanie nieprawidłowości. Ponadto podmiot nie podjął odpowiednich działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa. Prezes NFZ wskazał także, że wartość środków finansowych wypłacona skarżącej z tytułu realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach, za okres objęty kontrolą, tj. od 29 marca 2021 r. do 19 kwietnia 2021 r,. wyniosła 7 136 214,85 zł, jednostkowy koszt szczepienia wynosił 61,24 zł, a wysokość kwoty zwrotu wyliczona na 50% od przekazanej kwoty środków wyniosłaby 3 568 107,42 zł, zatem koszt szczepień wykonanych w ww. okresie przez podmiot kontrolowany na rzecz 611 osób wyniósł 37 417,64 zł. Organ wskazał, że nałożona i zmiarkowana sankcja w kwocie 37 417,64 zł odpowiada równowartości kosztów poniesionych z tytułu 611 szczepień wykonanych u osób nieuprawnionych. Powyższa decyzja stała się w całości przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i procesowego: – art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do kontroli określone w tym przepisie oraz niewłaściwym zakresie kontroli tj. przyjęciu, że rozliczanie produktów dot. szczepień przeciwko SARS-CoV-2 mieści się w zakresie, o którym mowa w art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach, mimo braku podstaw do przeprowadzenia kontroli we wskazanym zakresie; – art. 61s ust. 5 pkt 2 i pkt 3 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszeń w postaci udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność oraz udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa NFZ, mimo braku wykazania nieprawidłowości, w tym polegających na ograniczeniu dostępności do świadczeń zdrowotnych w postaci szczepień przeciwko SARS-CoV-2; – art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji bez zbadania i wykazania wszystkich okoliczności faktycznych oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez: brak szczegółowego i dokładnego wyjaśnienia oraz wykazania, że osoby zaszczepione nie były do tego uprawnione, brak szczegółowego i dokładnego wyjaśnienia, czy doszło do ograniczenia dostępności do świadczeń zdrowotnych w postaci szczepień przeciwko SARS-CoV-2, dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym i błędne przyjęcie, że doszło do ograniczenia dostępności do świadczeń zdrowotnych w postaci szczepień przeciwko SARS-CoV-2, pomimo że materiał dowodowy i okoliczności sprawy nie wykazywały, aby do takiego ograniczenia dostępności doszło; – art. 189d pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeby ochrony zdrowia lub życia; – 61g ustawy o świadczeniach poprzez brak zawiadomienia o kontroli zgodnie z wymogami ww. przepisu; – art. 189f k.p.a. poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu sankcji na rzecz skarżącej pomimo podstaw do odstąpienia od wymierzenia takiej sankcji. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa NFZ z [...] listopada 2021 r. zobowiązująca skarżącą do zwrotu środków publicznych w wysokości 37 417,64 zł (słownie: trzydzieści siedem tysięcy czterysta siedemnaście 64/100 złotych) za okres od 29 marca 2021 r. do 19 kwietnia 2021 r. Zgodnie z art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa, w drodze decyzji administracyjnej, wysokość zwrotu środków publicznych, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 lit. b, w przypadku: 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność; 3) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa Funduszu. Natomiast w świetle art. 61s ust. 2 ustawy o świadczeniach po przeprowadzonej kontroli organ NFZ sporządza wystąpienie pokontrolne, które zawiera w szczególności: 1) zwięzły opis ustalonego stanu faktycznego, w tym nieprawidłowości i ich zakres, a także ocenę; 2) zalecenia pokontrolne, jeżeli zostały sformułowane 3) sankcje: a) zgodnie z postanowieniami wynikającymi z umowy lub zgodnie z przepisami ustawy o refundacji, b) polegające na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Wskazując na powyższe przepisy, Sąd chciałby w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż mimo, że w art. 61s ustawy o świadczeniach prawodawca użył określenia "sankcje" co do zwrotu środków udzielonych na szczepienia, to zwrot ten nakładany w formie decyzji administracyjnej nie jest to karą pieniężną w rozumieniu przepisów k.p.a. (tak też w wyroku tutejszego Sądu z 22 marca 2022 r. sygn. VI SA/Wa 2783/21). Definicja kary pieniężnej zawarta jest w art. 189b k.p.a. Wynika z niej, że jest to określona w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym, nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Kara pieniężna jest jednakże sankcją o charakterze represyjnym, a nie restytucyjnym (powrót do stanu zgodnego z prawem), nie ma zatem z założenia stanowić o zwrocie środków wcześniej przekazanych podmiotowi ukaranemu, a tak jest w przypadku zwrotu środków przewidzianemu w art. 61s ustawy o świadczeniach. Pogląd ten znajduje oparcie w poglądach doktryny prawniczej. A. Krawczyk dla przykładu wskazała: "Do elementów definicyjnych administracyjnej kary pieniężnej należy jej sankcyjny charakter. O tym więc, czy określona dolegliwość natury pieniężnej może być uznana za administracyjną karę pieniężną, nie decyduje jej nazwa, lecz to, czy można jej przypisać cechę sankcji administracyjno-karnej. W nauce prawa karnego sankcję karną identyfikuje się przez poziom jej dolegliwości odnoszony do celów i funkcji, jakie ma pełnić wobec podmiotu odpowiedzialnego (P. Burzyński, Ustawowe...). Podkreśla się przy tym, że istota sankcji karnej nie wyczerpuje się w bardzo drastycznej nawet ingerencji w podstawowe prawa i wolności jednostki. Dolegliwość kary polega bowiem na tym, że z jednej strony intensywność ingerencji w określone dobra podmiotu odpowiedzialnego wykracza poza zakres absolutnie niezbędny do usunięcia skutków naruszenia prawa i przywrócenia stanu zgodnego z prawem, z drugiej zaś strony intensywność tej ingerencji wykracza poza zakres absolutnie niezbędny, by uniemożliwić powstanie określonego stanu rzeczy (K. Wojtyczek, Zasada..., s. 54). Spostrzeżenie to można uznać za w pełni aktualne na gruncie przepisu art. 189b. Przez sankcję w jego rozumieniu należy w związku z tym uznać dolegliwość, której celem podstawowym, obok typowej dla sankcji administracyjnych funkcji restytucyjno-prewencyjnej, jest represja (na temat funkcji administracyjnych kar pieniężnych zob. M. Wincenciak, Sankcje...). Element ten pozwala odróżnić rozmaite, znane prawu materialnemu sankcje pieniężne od administracyjnych kar pieniężnych. Przykładowo, typową dla administracyjnych kar pieniężnych funkcję restytucyjno-prewencyjną należy przypisać wszystkim nakazom zwrotu nienależnie pobranych środków pieniężnych. Przewidziano je m.in. w ustawie o świadczeniach rodzinnych jako konsekwencję cofnięcia lub ograniczenia przyznanych uprzednio świadczeń. Zgodnie z art. 30 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1). (...) Przewidziana w tym przepisie sankcja ma wiele wspólnego z administracyjną karą pieniężną (dolegliwość o charakterze pieniężnym, nakładana w drodze decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej za naruszenie prawa), z wyjątkiem elementu represji. Dlatego nie sposób pomieścić jej w definicji ujętej w art. 189b. Podobnie należy ocenić nakaz zwrotu dotacji, o którym mowa w art. 169 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.). Zgodnie z jego treścią dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności (ust. 1). (...) Od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się odsetki (ust. 5). W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (ust. 6). Mimo że nakaz ten ma wiele wspólnych cech z elementami definicji administracyjnej kary pieniężnej, nie powinno budzić wątpliwości, że jego celem nie jest represja, lecz jedynie restytucja. Zaakcentował to zresztą sam ustawodawca, dokonując nowelą z 7.04.2017 r. zmiany przepisu odsyłającego (art. 67 u.f.p.). Na jego podstawie do spraw dotyczących należności wymienionych w art. 60 u.f.p. (w tym zwrotu dotacji) stosuje się nadal przepisy kodeksu i odpowiednio – w zakresie tam nieuregulowanym – przepisy działu III Ordynacji podatkowej, natomiast w zakresie nowej, osobnej kategorii "spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych" stosuje się przepisy kodeksu. Z rozróżnienia tego wynika, że sprawy zwrotu dotacji stanowią odrębną od administracyjnych kar pieniężnych grupę sankcji prawnych. Nasuwa się w związku z tym wniosek, że nakazy zwrotu środków, mimo że mają charakter pieniężny, nie mieszczą się w definicji administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na ich wyłącznie restytucyjny bądź restytucyjno-prewencyjny, a nie represyjny charakter (podkreślenie własne)" (w: Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", opublikowano: WKP 2019). Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Jak z kolei wskazał A. Wróbel: "Administracyjna kara pieniężna jest jedną z form administracyjnych sankcji pieniężnych, co rodzi problem jej identyfikacji i odróżnienia od innych form tego rodzaju sankcji o charakterze pieniężnym" (w: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2022). Zwrot środków przewidziany w art. 61s ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach jest właśnie ową administracyjną sankcją pieniężną, inną niż administracyjna kara pieniężna. Zresztą art. 189b k.p.a. nie zastrzega w żaden sposób, iż administracyjna kara pieniężna jest wyłączną formą administracyjnej sankcji pieniężnej. Do sankcji określonych w art. 61s ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w konsekwencji, nie mają zastosowania przepisy dotyczące kar pieniężnych, o których mowa między innymi w Dziale IVa k.p.a., tj. art.189a, art. 189d, 189e i 189f k.p.a., jak wskazał błędnie organ w decyzji. Błąd ten jednak nie miał wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a zatem nie mógł stanowić podstawy do uchylenia skarżonej decyzji. Niezasadne jednak okazały się w tym kontekście zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 189d i 189f k.p.a. Sankcja określona w art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy o świadczeniach polega na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Z powyższego wynika, iż mimo że nie jest to kara pieniężna w rozumieniu Działu IVa k.p.a., to organ orzekający o zwrocie środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, wskazuje wysokość kwoty zwrotu środków publicznych, literalnie interpretując przepisy ustawy o świadczeniach, będąc ograniczony jedynie co do górnego progu wyznaczającego wysokość zwrotu, tj. kwoty nie wyższej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą. Niewątpliwie obligatoryjne jest orzeczenie przez organ o zwrocie środków, natomiast – literalnie (dosłownie) odczytując przepisy ustawy o świadczeniach - do uznania Prezesa NFZ Ustawodawca pozostawił wysokość tego zwrotu, o ile nie przekroczy 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą. Wykładnia taka prezentowana była w wyroku tutejszego Sądu z 22 marca 2022 r. sygn. VI SA/Wa 2783/21, jednak Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie do końca ją podziela. W istocie, Ustawodawca określił limit zwrotu środków, który organ może nałożyć w decyzji, ustanawiając go na poziomie kwoty nie wyższej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą. Jednak sens przyjętej regulacji sankcyjnej w postaci nałożenia właśnie nie kary pieniężnej, ale nakazu zwrotu środków publicznych oznacza, że organ może jedynie nakazać zwrot tych środków, które zostały wydatkowane w sytuacjach wskazanych w art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach, tj. w przypadku bądź udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność, bądź udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa NFZ. Nakaz zwrotu środków, zdaniem Sądu, nie może objąć środków prawidłowo wydatkowanych przez stronę, nawet jeśli mieści się to w kwocie 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, nie taki bowiem jest cel tej regulacji. Wynika to zresztą z restytucyjnego (powrót do stanu zgodnego z prawem) charakteru sankcji pieniężnej w postaci zwrotu środków, o którym Sąd wspomniał powyżej. Ograniczenie w wysokości 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą dotyczyć będzie zatem przede wszystkim sytuacji, gdy ponad 50% środków publicznych zostało przez podmiot kontrolowany wydany w sposób nieprawidłowy. W tego rodzaju sprawach Sąd kontroluje zatem, czy zaistniało udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność lub udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa NFZ oraz czy organ nie przekroczył w orzeczeniu zwrotu środków kwoty 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą oraz czy kwota zwrotu wskazana przez organ nie wykracza poza kwotę przekazaną przez NFZ na rzecz strony za realizację świadczeń, które – jak okazało się w toku kontroli – były przez świadczeniodawcę wydawane w sposób niewłaściwy, niezgodny z prawem. § 27 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w brzmieniu obowiązującym w dniach wykonania zakwestionowanych szczepień określał wobec podmiotów przeprowadzających szczepienia ochronne przeciwko COVID-19 obowiązek stosowania tych szczepień w danej kolejności, wyodrębniając etap "0" i etap "I". W okresie objętym kontrolą zatem do szczepień przeciwko COVID-19 uprawnione były kolejno populacje osób określone ze względu na wiek, od osób najstarszych - w pierwszej kolejności, po kolejne roczniki, a także osoby, które pomimo, że nie należały do danej populacji wiekowej, dla której aktualnie generowane były skierowania na szczepienie, spełniały inne kryteria, zapewniające im możliwość szczepienia bez względu na wiek, określone w § 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Osoby urodzone po 1981 r. mogły zostać zaszczepione przeciwko COVID-19, pomimo że nie należały wtedy do populacji wiekowej, dla której wystawiano skierowania, ale tylko w sytuacji, gdy spełniały inne, dodatkowe kryteria określone w określone w § 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tj. m.in. osoby wykonujące zawody medyczne, jak też inne mające bezpośredni kontakt z pacjentami, osoby mające de facto bezpośredni kontakt z dużą lub nieograniczoną liczbą ludzi (m.in. nauczyciele akademiccy, funkcjonariusze służb), lub osoby, które z racji stanu zdrowia i miejsca stałego pobytu narażone są na niebezpieczeństwo zachorowania na COVID-19 (pacjenci placówek opiekuńczo-leczniczych). Osoby te mogły również zostać zaszczepione poza kolejnością wynikającą z § 27 ust. 1 ww. rozporządzenia w dwóch sytuacjach: w sytuacji określonej w § 27 ust. 3, tj. w sytuacji ryzyka niewykorzystania szczepionki, ale tylko o ile należały do grup 0 i 1, a także w sytuacji wskazanej w § 28 - czyli w sytuacji gdy już wcześniej zostały zaszczepione pierwszą dawką szczepionki. W związku z powyższym, osoby urodzone po 1981 r., które nie należały do żadnej grupy wymienionej w § 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i tym samym nie mogły skorzystać ze szczepień w sytuacji wskazanej w § 27 ust. 3, ani też nie korzystały z uprawnienia wynikającego z § 28 ww. rozporządzenia w okresie kontrolowanym, zostały zaszczepione niezgodnie z określoną kolejnością szczepień. Zgodnie z art. 21d ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi: "2. Skierowanie w postaci elektronicznej jest wystawiane przez: 1) system, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, 2) lekarza za pośrednictwem systemu, o którym mowa w pkt 1 - zgodnie z kryteriami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 4." W związku z powyższym, w okresie kontrolowanym w spółce istniała możliwość otrzymania skierowania wygenerowanego przez ww. system, o którym mowa w art. 7 ust 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia lub od lekarza za pośrednictwem systemu, o którym mowa w pkt 1 - zgodnie z kryteriami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 4. Z ustaleń kontroli wynika, że w okresie kontrolowanym w spółce, tj. w dniach od 29 marca 2021 r. do 19 kwietnia 2021 r. z 831 osób z próby objętej kontrolą 611 osób zaszczepiono poza kolejnością określoną w przepisach obowiązujących w okresie kontrolowanym, ponieważ po pierwsze były to osoby urodzone po 1981 r., dla których system nie generował automatycznie skierowania na szczepienie z racji wieku, po drugie skarżąca bezspornie nie wykazała podczas kontroli, że osoby te należały do którejkolwiek z grup wymienionych w § 27 ust 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, a po trzecie nie były uprawnione do szczepienia na podstawie § 28 tego rozporządzenia. Kontrola przeprowadzona u skarżącej wykazała, że jedynie skierowania 206 pacjentów z 831 objętych kontrolą zawierały informację o uzasadnieniu do szczepienia. Okres objęty kontrolą trwał od 29 marca 2021 r. do dnia rozpoczęcia czynności kontrolnych, tj. do 19 kwietnia 2021 r. Powyższa kontrola została przeprowadzona w ramach wyrażonego w art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach uprawnienia Prezesa NFZ do kontroli realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8, w zakresie: organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej wykonywanych w związku z przeciwdziałaniem COYID -19 oraz ich dostępności, a także rozliczania produktów dot. szczepień przeciwko SARS-CoV-2 w ramach próby objętej kontrolą. Do kontroli w ramach próby objętej kontrolą wytypowano 831 pacjentów, kryterium wyboru była data urodzenia po 1981 roku. Osoby urodzone po 1981 r., w okresie objętym kontrolą, tj. od dnia 29 marca 2021 r. do dnia rozpoczęcia czynności kontrolnych, tj. do dnia 19 kwietnia 2021 r. według rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów obowiązującego w okresie objętym kontrolą, w dniu wykonania szczepienia były osobami, którym wykonano szczepienie przeciwko SARS- CoV-2 z pominięciem kolejności określonej w § 27 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Kontrolę rozpoczęto w dniu 19 kwietnia 2021 r. na podstawie zawiadomienia z [...] kwietnia 2021 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego, Zespół kontrolny Narodowego Funduszu Zdrowia sporządził i doręczył skarżącej w dniu 2 lipca 2021 r. wystąpienie pokontrolne z 30 czerwca 2021 r., o którym mowa w art. 61s ustawy o świadczeniach, w którym negatywnie ocenił realizację w okresie objętym kontrolą zadań finansowanych ze środków publicznych, określonych w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach, dotyczących organizacji, sposobu i jakości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności, a także udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami i z wymaganiami określonymi przez Prezesa NFZ w zakresie objętym kontrolą. Organ wskazał, że ocena taka była uzasadniona stwierdzonymi nieprawidłowościami polegającymi na: 1. wykonaniu szczepień ochronnych przeciwko COVID-19 u 625 osób z 831 (próba kontrolna) niezgodnie z kolejnością określoną w § 27 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w dniach od 29 marca 2021 r. do 19 kwietnia 2021 r., co skutkowało ograniczeniem dostępności do świadczeń w postaci szczepień przeciwko COVID-19 dla osób uprawnionych; 2. zaszczepieniu 170 osób z 625 poza kolejnością i bez wymaganego skierowania na szczepienie w dniu wykonania szczepienia, co stanowi naruszenie przepisów zawartych w art. 21d ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, zpóźn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym kontrolą; 3. wykazaniu do rozliczenia z [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia 625 szczepień przeciwko COvID-19, na rzecz osób, które na dzień wykonania szczepienia nie posiadały uprawnienia do szczepienia przeciwko COVID-19, co stanowi 75,21% wszystkich szczepień wytypowanych do kontroli i wykonanych w dniach objętych kontrolą. Na skutek stwierdzonych nieprawidłowości Narodowy Fundusz Zdrowia przedstawił skarżącej zalecenia pokontrolne, w których zobowiązał ją do: 1) zapewnienia dostępności do szczepień przeciw COVID-19, wynikającej z treści § 27 i 28 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, obowiązującym w momencie wykonywania szczepień. 2) przestrzegania kolejności realizacji szczepień przeciw COVID-19, wynikającej z treści § 27 i 28 tego rozporządzenia, obowiązującym w momencie wykonywania szczepień. Sąd zgadza się z ustaleniami organu odnośnie nieprawidłowego działania spółki, przedstawionego w zaleceniach pokontrolnych, a następnie powtórzonego w skarżonej decyzji. Prezes NFZ zgodnie z art. 61 a ust. 2a ustawy o świadczeniach może przeprowadzić kontrolę realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8, co miało zastosowanie w przedmiotowej kontroli, ponieważ spółka realizowała w okresie objętym kontrolą zadania finansowane ze środków publicznych związanych z realizacją szczepień przeciw COVID-19. Odnosząc się do wskazanego w zastrzeżeniach do Wystąpienia pokontrolnego uchybienia polegającego na przekazaniu zawiadomienia o kontroli dopiero w dniu jej rozpoczęcia, wskazać należy, że wprawdzie doszło do tego uchybienia formalnego, jednakże nie miało ono wpływu na ustalenia stanu faktycznego zawarte w Wystąpieniu pokontrolnym, w tym wskazane w nim nieprawidłowości, ich zakres, a także ocenę. Sąd podnosi w tym zakresie, że naruszenia podczas kontroli mogą być brane przez Sąd pod uwagę, jeżeli mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca jednak takiego wpływu nie wykazała. Zarzut w tym zakresie zatem nie mógł być uznany za zasadny. Zdaniem Sądu, ustalenia organu odnośnie stanu faktycznego, dotyczącego rozliczania produktu: Szczepienie przeciwko SARS-CoV-2 w punkcie szczepień bez transportu pacjenta (kod produktu [...]) (kod techniczny [...]), w okresie kontrolowanym w ramach próby objętej kontrolą, dokonane zostały prawidłowo. Organ podniósł, iż oparł się na szczepieniach prawidłowo zarejestrowanych w systemie CeZ; sprawozdaniach miesięczne przekazane przez Skarżącego do Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, kserokopiach skierowań oraz odpowiedzi Świadczeniodawcy na zadane pytania. Ostatecznie w wyniku kontroli stwierdzono, że 625 osobom spośród 831 osób z próby objętej kontrolą wykonano szczepienia przeciwko COVID-19 poza kolejnością, bez posiadanych uprawnień do jego wykonania, co stanowi 75,21% osób zaszczepionych wytypowanych do kontroli. Zakresem przedmiotowym kontroli było: rozliczanie produktów dot. szczepień przeciwko SARS-CoV-2 w ramach próby objętej kontrolą w okresie objętym kontrolą od 29 marca 2021 r. do dnia rozpoczęcia czynności kontrolnych, a nie rozliczanie produktów dot. szczepień przeciwko SARS-CoV-2 dotyczące wszystkich osób zaszczepionych przez stronę w okresie objętym kontrolą tj. od 29 marca 2021 r. do dnia rozpoczęcia czynności kontrolnych. Jak podniósł Prezes NFZ wyboru próby kontrolnej dokonano po analizie prawidłowo zarejestrowanych szczepień w systemie CeZ - produkt: Szczepienie przeciwko SARS-CoV-2 w punkcie szczepień bez transportu pacjenta (kod produktu [...]), w wyniku której ustalono, że w systemie CeZ zostały zarejestrowane szczepienia u osób, które na dzień wykonania szczepienia zgodnie z § 27 rozporządzenia Rady Ministrów nie były do nich uprawnione - były to osoby urodzone po 1981 roku. A więc próbę kontrolną stanowiło 831 osób urodzonych po 1981 r., które w okresie objętym kontrolą, tj. od 29 marca 2021 r. do dnia rozpoczęcia czynności kontrolnych, tj. dnia 19 kwietnia 2021 r. według ww. rozporządzenia, były osobami nieuprawnionymi do szczepień przeciwko SARS-CoV-2. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego ograniczenia dostępności do szczepień, które zdaniem skarżącej nie miało miejsca, bowiem w okresie objętym kontrolą dysponował wolnymi dawkami szczepionek oraz wolnymi miejscami do szczepień, Sąd podziela w tym zakresie pogląd Prezesa NFZ, który zasadnie wskazał, że w tym czasie Świadczeniodawca powinien szczepić osoby uprawnione, a nie jakiekolwiek inne osoby. Zaszczepienie 625 osób nieuprawnionych w okresie objętym kontrolą ograniczyło dostępność do szczepień osobom uprawnionym zgodnie z obowiązującym przepisami, tj. § 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Nawet jeżeli skarżąca miała wolne szczepienia, to i tak nie zmienia to faktu naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów, które ze swej istoty kształtuje kolejność szczepień, a jej zaburzenie w każdym przypadku obniża dostępność. Ponadto, procedura zaszczepienia osób nieuprawnionych angażuje personel (dedykowany do szczepienia zgodnie z kolejnością) i tym samym uniemożliwia zaszczepienie uprawnionych osób zgodnie z kolejnością. Podejście prezentowane przez skarżącą poddawało w wątpliwość istotę rozporządzenia Rady Ministrów, które reglamentuje dostępność do szczepień poprzez ukształtowanie grup priorytetowych. W kwestii skierowań wystawianych na szczepienia przeciw COVID-19, na postawie których ustalono stan faktyczny, Prezes NFZ ustalił jednoznacznie, że skierowania 206 pacjentów zawierały informację o uzasadnieniu do szczepienia, natomiast u pozostałych 625 pacjentów w skierowaniu brak był ww. informacji. Skarżąca tego ustalenia nie podważyła. Powyższe działanie spółki stanowiło naruszenie zarówno przepisów określonych w § 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jak i przepisów zawartych w art. 21d ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stanowiąc jednocześnie udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa NFZ. Sąd podkreśla, że kolejność szczepień ustalona w § 27 ust. 1 ww. rozporządzenia była świadomym działaniem prawodawcy. Do tzw. etapu "0", czyli uprawnionych do szczepienia w pierwszej kolejności zostały zakwalifikowane osoby wykonujące zawody medyczne, jak też inne mające bezpośredni kontakt z pacjentami. Z kolei do etapu "1" zostały zakwalifikowane osoby mające de facto bezpośredni kontakt z dużą lub nieograniczoną liczbą ludzi (m.in. nauczyciele akademiccy, funkcjonariusze służb), lub z racji wieku, stanu zdrowia i miejsca stałego pobytu narażone są na niebezpieczeństwo zachorowania na COVID-19 (pacjenci placówek opiekuńczo- leczniczych). Celem ustanowienia kolejności szczepień było opanowanie stanu epidemii, przez szybkie i racjonalne rozdysponowanie szczepionek wśród populacji. Oczywistym punktem wyjścia było przyjęcie założenia, że nie ma obiektywnych możliwości jednoczesnego zaszczepienia całej populacji kraju, a zatem w oparciu o określone priorytety wynikające zarówno z przesłanek klinicznych, jak i potrzeb społecznych został określona kolejność reglamentująca kolejność zaszczepienia. Realizacja szczepień z uwzględnieniem legalnego harmonogramu służyła zatem osiągnięcia w najkrótszym czasie oczekiwanego standardu bezpieczeństwa epidemicznego kraju. Powyższe oznacza, że prowadzenie szczepień w sposób odmienny zaburzało ten standard i uzasadniało negatywną ocenę w oparciu o kryterium legalności. Realizacja szczepień w modelu przyjętym przez skarżącą - świadczeniodawcę, a zatem z pominięciem ustalonej w rozporządzeniu Rady Ministrów kolejności następowała z zaangażowaniem potencjału osobowego - personelu medycznego, a także czasowego - określonych godzin i dat, odbierając możliwość do przeprowadzenia procedury szczepień wobec uprawnionych ku temu populacji. Prowadzenie szczepień w sposób odmienny zaburzało ten standard i uzasadniało negatywną ocenę w oparciu o kryterium legalności. Każdy bowiem zajęty termin przez pacjenta nieuprawnionego determinował odsunięcie w czasie zaszczepienie pacjenta wymienionego w rozporządzeniu. Skutek takiej praktyki wyraża się zatem w tym, że uprawnieni w świetle prawa pacjenci musieli dłużej czekać na interwencję szczepionkową, zwiększając ryzyko ich na zachorowanie na Covid-19. Naruszenie kolejności szczepień wpłynęło na ograniczenie ich dostępności dla osób uprawnionych, wypełniając dyspozycję z art. 61s ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach, jak również dyspozycję z art. 61s ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach, gdyż udzielanie świadczeń nastąpiło z naruszeniem prawa. Należy również podkreślić, że w kontrolowanym okresie, do szczepień owszem mogły być dopuszczone również inne osoby niż wskazane w § 27 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, które ukończyły 18 lat, ale tylko i wyłącznie w sytuacji ryzyka niewykorzystania szczepionki na podstawie przywołanego powyżej z § 27 ust. 3 rozporządzenia. Osoby, których szczepienia uznano za niezgodne z ww. rozporządzeniem w okresie objętym kontrolą nie wchodziły do żadnej z uprawnionych grup (zarówno z uwagi na brak przynależności np. do określonych grup zawodowych, jak i z uwagi na wiek – w okresie objętym kontrolą w dniach 19 marca 2021 r. - 1 kwietnia 2021 r. była to grupa wiekowa z roczników 1952-1961, a od dnia 2 kwietnia 2021 r. - z roczników 1962-1981), zatem nie mogły otrzymać szczepionki również w razie ryzyka jej niewykorzystania. Wskazana grupa 611 osób nie należała do osób uprawnionych na podstawie § 27 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, nie mogła skorzystać ze szczepień w sytuacji ryzyka niewykorzystania szczepionki, ani też nie mogła zostać zaszczepiona na podstawie § 28 tego rozporządzenia. Skarżąca pomimo oświadczenia, że zaszczepiła 625 osób (w wśród nich wspomniane 611) właśnie z uwagi na niebezpieczeństwo niewykorzystania szczepionki, nie przedstawiła na tę okoliczność żadnych dowodów, nie udowodniła, ani nawet nie uprawdopodobniła, jakoby dopuściła do szczepień ze względu na ryzyko niewykorzystania szczepionki. Ponadto skala tych szczepień, nie pozwala na przyjęcie, że szczepienia te były wykonane w sytuacji, w której istniało zagrożenie niewykorzystania szczepionki, gdyż sytuacja takiego zagrożenia może nastąpić incydentalnie, w pojedynczych wypadkach, a nie w takiej skali, jak to miało miejsce u skarżącej - świadczeniodawcy. W świetle powyższego, Sąd podzielił oceną organu, że zaistniała przesłanka do zastosowania wobec skarżącej sankcji, o której mowa w art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach. Okoliczność podnoszona przez skarżącą, że ograniczenia dostępności do szczepień nie miało miejsca, bowiem w okresie objętym kontrolą dysponowała wolnymi dawkami szczepionek oraz wolnymi miejscami do szczepień, nie zmienia faktu, że w tym czasie powinna był szczepić osoby uprawnione, a nie jakiekolwiek inne osoby. Zaszczepienie 611 osób nieuprawnionych w okresie objętym kontrolą ograniczyło dostępność do szczepień osobom uprawnionym zgodnie z obowiązującym przepisem § 27 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, zakazów i nakazów. Nawet jeżeli spóła miała możliwość zaszczepienia większej liczby osób, to i tak nie zmienia to faktu naruszenia przez nią obowiązków wynikających z prawa powszechnie obowiązującego, kształtującego kolejność szczepień, a jej zaburzenie w każdym przypadku obniża dostępność dla uprawnionej grupy świadczeniobiorców. Ponadto procedura zaszczepienia osób nieuprawnionych angażuje personel (dedykowany do szczepienia zgodnie z kolejnością) i tym samym uniemożliwia zaszczepienie uprawnionych osób zgodnie z kolejnością. Podejście prezentowane przez spółkę poddaje w wątpliwość istotę rozporządzenia w sprawie ustanowienia niektórych ograniczeń, zakazów i nakazów, które reglamentuje dostępność do szczepień poprzez ukształtowanie grup priorytetowych. Tym samym zarzut w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Nie sposób zgodzić się ze spółką, że wybór próby kontrolnej był dowolny, nie był obiektywny i rzetelny, ponieważ doboru próby kontrolnej dokonano na podstawie obowiązujących w okresie objętym kontrolą przepisów. Kryterium wyboru próby kontrolnej wskazał Prezes NFZ i było ono jasne i czytelne - były to osoby urodzone po 1981 r., które w dniu wykonania szczepienia były osobami nieuprawnionymi do szczepień przeciwko SARS-CoV-2 w świetle przepisów rozporządzenia w okresie objętym kontrolą. Jak wskazał zasadnie organ, nie było to wyłączne kryterium wyboru próby kontrolnej, ponieważ ustalenia stanu faktycznego, dotyczącego rozliczania produktu: Szczepienie przeciwko SARS-CoV-2 w punkcie szczepień bez transportu pacjenta (kod produktu [...]) (kod techniczny CZS [...]), w okresie kontrolowanym w ramach próby objętej kontrolą, dokonano w oparciu o szczepienia prawidłowo zarejestrowane w systemie CeZ; sprawozdania miesięczne przekazane przez Skarżącego do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, kserokopię skierowań oraz odpowiedzi skarżącej na zadane pytania. Wobec podniesionego w tym zakresie zarzutu, Sąd wskazuje, że zakresem przedmiotowym kontroli było: rozliczanie produktów dot. szczepień przeciwko SARS-CoV-2 w ramach próby objętej kontrolą w okresie objętym kontrolą od 29 marca 2021 r. do dnia rozpoczęcia czynności kontrolnych, a nie rozliczanie produktów dot. szczepień przeciwko SARS-CoV-2 dotyczące wszystkich osób zaszczepionych przez skarżącą w okresie objętym kontrolą tj. od 29 marca 2021 r. do dnia rozpoczęcia czynności kontrolnych. Jak podniósł organ, wyboru próby kontrolnej dokonano po analizie prawidłowo zarejestrowanych szczepień w systemie CeZ - produkt: Szczepienie przeciwko SARS-CoV-2 w punkcie szczepień bez transportu pacjenta (kod produktu [...]), w wyniku której ustalono, że w systemie CeZ zostały zarejestrowane szczepienia u osób, które na dzień wykonania szczepienia zgodnie z § 27 rozporządzenia nie były do nich uprawnione - były to osoby urodzone po 1981 roku. A więc próbę kontrolną stanowiło 831 osób urodzonych po 1981 r., które w okresie objętym kontrolą, tj. od 29 marca 2021 r. do dnia rozpoczęcia czynności kontrolnych, tj. 19 kwietnia 2021 r. według rozporządzenia, były osobami nieuprawnionymi do szczepień przeciwko SARS-CoV-2. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem spółki, że "(...) grupa 831 osób została wybrana w sposób dowolny (...)". Zresztą twierdzenie to nie zmienia prawidłowych ustaleń organu w tej mierze. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowo określonej kwoty, będącej podstawą do wyliczenia sankcji w decyzji administracyjnej Prezesa NFZ, która zdaniem skarżącej powinna być niższa, Sąd wskazuje, co następuje. Jak wskazał organ w skarżonej decyzji, "nałożona i zmiarkowana sankcja w kwocie 37 417,64 zł (słownie: trzydzieści siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych 64/100) odpowiada równowartości kosztów poniesionych z tytułu 611 szczepień wykonanych u osób nieuprawnionych (osób bez skierowania oraz nienależących do osób uprawnionych do szczepienia na etapie "0", lub "I") i stanowi 0,52% wartość środków finansowych wypłaconych Centrum Medycznemu [...] w R. z tytułu realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8, za okres objęty kontrolą, tj. od dnia 29 marca 2021 r. do dnia 19 kwietnia 2021 r. Powyższe uchyla ewentualną tezę o dowolności kształtowania wymiaru sankcji i znajduje opacie w poczynionych w ramach kontroli ustaleniach". Biorąc pod uwagę umieszczone powyżej rozważania Sądu o restytucyjnym charakterze sankcji zwrotu środków i tym samym braku dowolności w określaniu przez organ jego wysokości, Sąd zarzut ten uznaje za bezzasadny. Pogląd organu zawarty w decyzji oraz twierdzenia organu w tym zakresie, których skarżąca nie kwestionuje, iż kwota 37 417,64 zł odpowiada równowartości kosztów poniesionych z tytułu 611 szczepień wykonanych u osób nieuprawnionych (osób bez skierowania oraz nienależących do osób uprawnionych do szczepienia na etapie "0", lub "I"), jest, zdaniem Sądu, uprawniony. Organ ponadto podniósł, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ w R. w okresie objętym kontrolą przekazał spółce środki finansowe w kwocie 7 136 214,85 zł (słownie: siedem milionów sto trzydzieści sześć tysięcy dwieście czternaście złotych osiemdziesiąt pięć groszy) tytułem wynagrodzenia za realizację zadań finansowanych ze środków publicznych związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-]9. Warto zauważyć, co podkreślił organ, że dotyczy to wszystkich świadczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, a nie tylko z tytułu szczepień przeciwko COVID-19. Kwota ta została ustalona na podstawie danych sprawozdanych przez skarżącą do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w okresie objętym kontrolą. W świetle powyższego zarzut spółki zawarty w skardze, że kwota otrzymana była niższa, bez podania żadnej argumentacji przemawiającej za tym stanowiskiem ani też dowodów w tym zakresie, jest bezpodstawny. Również zarzut, że Prezes NFZ przyjął niewłaściwy termin naliczania odsetek, nie zasługuje na uwzględnienie, zwłaszcza, że skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów na poparcie tego twierdzenia, nie wskazała również, jaki termin naliczania odsetek jest jej zdaniem prawidłowy. Zdaniem Sądu, w związku z tym, że środki finansowe za wykonane szczepienia przeciwko SARS-CoV2 przekazano na podstawie siedmiu faktur wystawionych przez spółkę, zasadnym pozostaje liczenie odsetek jak dla zaległości podatkowe od 25 sierpnia 2021 r. (będącego najpóźniejszym dniem płatności ww. faktur) do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kolejnych zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego przez kontrolujących, zdaniem spółki, w sposób nieobiektywny i nierzetelny, a także nieprawidłowo, co doprowadziło organ do niewłaściwych wniosków, należy podnieść, że z akt sprawy wynika, że zarówno organ, jak i zespół kontrolny w trakcie postępowania, jak i kontroli wielokrotnie zwracali się do skarżącej z prośbą o wyjaśnienia dotyczące kontrolowanych obszarów, tj. organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej wykonywanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 oraz ich dostępności, jak również rozliczania produktów dotyczących szczepień przeciwko SARS -CoV-2 w ramach próby objętej kontrolą. Zespół kontrolny w dniu 19 maja 2021 r. zwrócił się z prośbą do spółki o odpowiedź na pytanie: "Na jakiej podstawie zaszczepiono 640 osób, które na dzień wykonania szczepienia zgodnie z § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19.03.2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512, zpóźn. zm.) nie były do nich uprawnione?" Dnia 25 maja 2021 r. skarżąca przekazała w formie elektronicznej odpowiedź na ww. postawione pytanie, przedstawiając ogólne wyjaśnienia i nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających uprawnienia do zaszczepienia 625 osób. Tym samym nie udowodniła, że osoby te przynależały do populacji uprawnionej do szczepień. Świadczeniodawca w trakcie całego postępowania kontrolnego miał możliwość złożenia dokumentów potwierdzających uprawnienia 625 osób do szczepień przeciwko COVID-19, czego nie zrobił, w związku z tym zarzut, iż: " (...) materiał w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Ponadto dokonane ustalenia faktyczne nie zostały ustalone w sposób obiektywny i rzetelny (...)" jest, zdaniem Sądu, bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.