VI SA/Wa 1721/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę A. S.A. z siedzibą w W. (dalej też jako "Spółka", Skarżąca", "Strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej też jako "SKO" lub "organ odwoławczy", "organ II instancji)) z dnia [...] marca 2025 r. nr [...]. Podstawę prawną powyższej decyzji stanowił art. 127 § 2 w związku z 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej też jako "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], umarzającą z urzędu postępowanie w części dotyczącej przywrócenia na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm., dalej też jako "u.d.p.") pasa drogowego ul. D. w W. (dz. ew. nr 13 obręb 5-02-10) do stanu poprzedniego poprzez zobowiązanie do usunięcia reklamy w związku z usunięciem reklamy oraz wymierzającą karę pieniężną w wysokości 7 983,30 zł za zajęcie części pasa drogowego (drogi gminnej) ul. D. w W. w okresie od 5 czerwca 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy typu billboard o powierzchni 6,9 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Prezydent m. st. Warszawy w swej decyzji podkreślił, że w dniu [...] czerwca 2020 r. została przeprowadzona kontrola terenowa działek będących własnością W., w wyniku której stwierdzono zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. D. (dz. ew. nr 13 w obrębie [...]) w W., na terenie Dzielnicy [...] poprzez umieszczenie nośnika reklamowego typu billboard na elewacji budynku przy [...] 66, bez wymaganego przepisami u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół. Następnie organ uzyskał opinię geodezyjną uprawnionego geodety w zakresie pomiaru reklamy - billboard, w opinii tej stwierdzono, że w dniu pomiaru geodezyjnego [...] czerwca 2020 r. reklama jest nadwieszona nad pasem drogowym ul. D. w W., natomiast powierzchnia reklamowa nośnika wynosi: 6,9 m2. Wobec powyższego w dniu 3 listopada 2020 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia pasa drogi do stanu poprzedniego oraz naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Strona została zawiadomiona o wyznaczeniu na dzień [...] listopada 2020 r. dowodu z oględzin. Po otrzymaniu zawiadomienie pełnomocnik zwrócił się z prośbą o umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy. W trakcie przeprowadzonych [...] listopada 2020 r. oględzin stwierdzono, że reklama została usunięta z pasa drogowego ul. D. w W. Podczas oględzin nikt w imieniu Strony się nie stawił, sporządzono stosowny protokół. W dniu [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik Strony zapoznał się z aktami postępowania, wykonał fotokopię akt oraz przedłożył pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową. Pismem z 2 grudnia 2020 r. (data wpływu 4 grudnia 2020 r.) organ architektoniczno-budowlany udzielił odpowiedzi na wezwanie organu i poinformował, że nie zostało wydane pozwolenie na budowę, jak również nie dokonano zgłoszenia zamiaru umieszczenia reklamy. W marcu 2021 r. organ uzyskał wypis i wyrys z rejestru gruntów i budynków dotyczący dz. ew. [...] z obrębu [...]. W dniu 23 marca 2021 r. wystosowano do Strony pismo informujące o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz złożenia wyjaśnień (art. 10 k.p.a.). Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa i do dnia wydania decyzji nie ustosunkowała się do zarzutów oraz nie złożyła żadnych wyjaśnień. W tym stanie rzeczy, organ I instancji, umorzył z urzędu postępowanie w części dotyczącej przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego ul. D. w W. i wymierzył stronie karę pieniężną w kwocie 7 983,30 zł za zajęcie w okresie od dnia 5 czerwca 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r., części powołanego powyżej pasa drogowego, poprzez umieszczenie reklamy typu billboard o powierzchni: 6,90 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawą do naliczenia kary pieniężnej dla reklamy ciemnej, o powierzchni przekraczającej 3m2 do 9 m2 włącznie, była stawka wynikająca z zał. 3, poz. 21b, kol. 4 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm., zwanej dalej "uchwała Rady m.st. Warszawy"). Biorąc pod uwagę treść art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 40 ust. 6 u.d.p. organ ustalił wysokość kary: 4,45 zł x 6,90m2 x 26 (dni) x 10(opłata karna), co dało 7 983,30 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie merytoryczne w oparciu o właściwie zebrany materiał dowodowy. Decyzji Prezydenta W. zarzuciła naruszenie: 8 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie całego postępowania bez udziału Strony; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 67, 68 w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez: sporządzenie dokumentu o nazwie "protokół z kontroli pasa drogowego", który nie spełnia wymogów k.p.a. ponieważ Skarżąca nie została powiadomiona o oględzinach oraz o sporządzeniu protokołu i nie mogła wnieść do niego uwag; nieustalenie przez organ I instancji, czy reklama faktycznie funkcjonowała w pasie drogowym, czy za jego granicą; art. 11 w zw. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji; naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygniecie wszystkich wątpliwości co do stanu fatycznego na niekorzyść Strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. Organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny sprawy ustalony został na podstawie dowodów z dokumentów w postaci: notatki z kontroli pasa drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. (karta 6 akt sprawy); dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli pasa drogowego (karta 4 akt sprawy); opinii dotyczącej położenia nośnika reklamowego w pasie drogowym przez geodetę uprawnionego M. M. z dnia 1 lipca 2020 r. wraz z pomiarem reklamy i jej lokalizacją wobec pasa drogowego oraz budynku – [...] 66 oraz mapą wywiadu terenowego; wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów. Organ szeroko odniósł się do pojęcia pasa drogowego, a następnie wskazał, że granica pasa drogowego w niniejszej sprawie przebiega wzdłuż ściany budynku [...] 66 od strony ul. D., a nośnik reklamowy umieszczony na elewacji budynku znajdował się w części w przestrzeni pasa drogowego (część na chodnikiem) a w części nad schodami (nieruchomość budynkowa). Powyższe ustalenia, zdaniem organu, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, w tym w szczególności w opinii dotyczącej położenia nośnika reklamowego w pasie drogowym, sporządzonej przez geodetę uprawnionego. Organ zwrócił także uwagę na dokumentację fotograficzną, jaka została sporządzona, podczas kontroli [...] czerwca 2020 r. Ponadto organ odnosząc się do dni zajęcia pasa drogowego stwierdził, że zasadnie organ I instancji wymierzył Skarżącej karę za 26 dni zajęcia pasa drogowego albowiem biorąc pod uwagę wymiary umieszczonej reklamy, miejsce montażu, niecelowe byłby, pod względem zarówno organizacyjnym jak i ekonomicznym, jej demontaż a następnie montaż dokładnie w tym samym miejscu. Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji przyjął prawidłowo w niniejszej sprawie stawkę dla reklam ciemnych (niepodświetlanych, nieoświetlanych) przekraczającej 3m2 do 9 m2 (poz. 21b kol. 4 załącznika nr 3) - 4,45 zł (4,45 zł x 10 = 44,5 zł) oraz ustalił karę jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, czyli 6,9 m2 X 44,5 zł x 26 dni = 7 983,30 zł. Dodatkowo organ wskazał, że postępowanie kontrolne ma szczególny charakter, nie można domagać się uprzedzenia o zamierzonej kontroli; sporządzenie zaś "protokołu z kontroli terenowej" należy ocenić w charakterze dowodu w sprawie, zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Organ nie znalazł także przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu (art. 189f k.p.a.). Zdaniem organu waga naruszenia prawa nie jest znikoma, zajęcie pasa drogowego wiąże się z koniecznością ponoszenia opłat, a Skarżąca jako przedsiębiorca w celu prowadzenia własnej działalności wykorzystuje powierzchnię pasa drogowego (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15 k.p.a. w zw. z § 1 pkt 3 oraz § 4 pkt 1, a także poz. 21b kol. 4 załącznika nr 3 do uchwały Rady m. st. Warszawy w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust 6 u.d.p. poprzez: - niewywiązanie się przez organ II instancji z obowiązku dokładnego zbadania stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia sprawy, mającego na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywatela; - ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do weryfikacji i kontroli decyzji organu I instancji i w skutek tego bezpodstawne przyjęcie, jakoby reklama Skarżącej przez cały okres zajmowania pasa drogi gminnej zawierała treści reklamy komercyjnej, podczas gdy kontrola przeprowadzona w dniu 5 czerwca 2020 r. nie pozwala na przyjęcie takiej tezy, a w konsekwencji nieprawidłowy wymiar kary administracyjnej; - sporządzenie dokumentu o nazwie "protokół z kontroli pasa drogowego", który nie spełnia wymogów k.p.a., ponieważ Skarżąca nie została powiadomiona o oględzinach oraz o sporządzeniu protokołu i nie mogła wnieść do niego uwag; - nieustalenie przez organ I instancji, czy reklama faktycznie funkcjonowała w pasie drogowym, czy za jego granicą. b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zw. z art. 7, art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia przez organ II instancji czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: wypis i wyrys z rejestru gruntów, dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych) oraz opinia biegłego geodety – wszystkich na okoliczność ustalenia czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego były pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącej (lub przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącej (lub przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych; d) art. 8 w związku z art. 10 k.p.a., poprzez przeprowadzenie całego postępowania bez udziału Strony; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez błędne uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powyższych przepisów, a tym samym, że istniała podstawa do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia; b) art. 189f § 1 pkt 1 i art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji skutkował niezastosowaniem ww. przepisów, podczas gdy wnikliwa i całościowa analiza stanu sprawy i okoliczności przemawiających za odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej powinna skutkować obligatoryjnym zastosowaniem przez organy prowadzące niniejsze postępowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wiosła o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji, w tym poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta W., nie naruszają prawa. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlega kwestia prawidłowości wymierzenia Skarżącej kary pieniężną za zajęcie części pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego w dniach od 5 czerwca 2020 r. do 30 czerwca 2020 r., bez zezwolenia zarządcy drogi. Przy czym Skarżąca nie kwestionowała umorzenia postępowania w części dotyczącej przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym reklamy, przy czym definicję reklamy w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z tym przepisem reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej, objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama (nośnik) zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organy zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Wobec powyższego zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organy sprostały tym obowiązkom. Prawidłowo udokumentowały powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Tym samym zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Z ustalonego w oparciu o tenże materiał dowodowy stanu faktycznego jasno wynika, że sporna reklama (nośnik), umieszczona na ścianie budynku przy [...] 66 od strony ul. D. w W., została częściowo umieszczona w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to w pierwszej kolejności ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, obejmujących ujęcia ww. budynku, także pod kątem umieszczonej na nim spornej reklamy (nośnika). W aktach administracyjnych sprawy znajdują się 3 zdjęcia z dnia [...] czerwca 2020 r. - w protokole kontroli terenowej wskazano na sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Ponadto, powyższy materiał dowodowy uzupełnia znajdująca się w aktach sprawy opinia geodezyjna dotycząca przedmiotowego nośnika umieszczonego na ścianie budynku przy [...] 66 od strony ul. D., sporządzona przez uprawnionego geodetę M. M. (numer uprawnień [...]) a także mapa wywiadu terenowego oraz szkic dotyczący zajęcia pasa drogowego. Ostatnie dwa z wymienionych dokumentów wskazują na usytuowanie omawianego nośnika reklamowego w pasie drogowym, również zostały opracowane przez uprawnionego geodetę M. M.. Na mapie wyrysowano wyraźnie granicę pasa drogowego oraz sporny nośnik a także dołączono szkic nośnika reklamowego z oznaczeniem nośnika reklamowego, budynku oraz granic działek. Dokumenty te zostały sporządzone na dzień [...] czerwca 2020 r. W konsekwencji, zarówno z treści mapy oraz opinii, wprost wynika, że nośnik reklamowy umieszczony został w obszarze pasa drogowego. Tym samym sporządzone przez uprawnionego geodetę opinia i mapa, dokumentujące przebieg pasa drogowego ul. D. w oczywisty sposób pozwalają na skonfrontowanie tegoż przebiegu z lokalizacją nośnika reklamowego. Ponadto wspomniana opinia wraz z załączoną do niej mapą, korelują z wyrysem z mapy ewidencyjnej oraz wypisem z rejestru gruntów. Tym samym, w ocenie Sądu, za prawidłowe należy uznać oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej, protokołach z kontroli pasa drogowego, dokumentacji fotograficznej wykonanej przez pracowników ZDM oraz opinii geodezyjnej z dnia [...] lipca 2020 r. dotyczącej usytuowania nośnika reklamowego, na budynku przy [...] 66, należącego do Skarżącej w części pasa drogowego drogi gminnej - ul. D., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] Z ustaleń organów jasno wynika przy tym, że omawiany nośnik reklamowy usytuowany był na zewnętrznej ścianie budynku (elewacji), której płaszczyzna pionowa stanowiła linię graniczną nieruchomości - a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka ewidencyjna nr 13 z obrębu [...] widnieje jako drogi - "dr", zatem nie ma podstaw do innego określenia granic pasa drogowego. Wobec wykazania w sprawie, że Skarżąca zajęła ww. pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia Spółce kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych i uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. Prawidłowości powyższych ustaleń nie została przez Skarżącą podważona, pełnomocnik Skarżącej zapoznała się z aktami sprawy w dniu 2 grudnia 2020 r., przy czym do wydania decyzji przez organ I instancji w dniu [...] maja 2021 r. nie zajął stanowiska w sprawie. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, dokumentacja fotograficzna została sporządzona dwukrotnie, przy czym 26 listopada 2020 r. nie potwierdziła już funkcjonowania nośnika reklamowego. Tym samym jako ostatni dzień funkcjonowania reklamy został przyjęty 30 czerwca 2020 r. – dzień dokonania pomiarów przez uprawnionego geodetę. Ponadto o terminie przeprowadzenia oględzin [...] listopada 2025 r. Skarżąca została poinformowana wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w dniu 12 listopada 2020 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 11-verte akt administracyjnych). Pełnomocnik Skarżącej, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, jak również o możliwości odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 10 k.p.a.), przy czym nie skorzystał ponownie z możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również nie skorzystał z możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie. Na etapie postępowania przed organem II instancji, poza odwołaniem, Strona nie składała pism procesowych, nie zapoznała się z aktami sprawy. Wobec powyższego nie sposób zarzucać organom przeprowadzanie całego postępowania bez udziału Skarżącej (art. 8 w zw. z 10 k.p.a.), skoro Skarżąca, czy też pełnomocnik nie skorzystali ze uprawnień przysługujących stronie postępowania administracyjnego. Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Okoliczności te wynikają z dokumentów zgromadzonych przez organy, a potwierdzają je zdjęcia budynku stanowiącego lokalizację spornej reklamy/nośnika reklamowego. Nie ulega również wątpliwości, że treść nośnika reklamowego stanowiła reklamę, w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżąca nie twierdzi też, że legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Odnośnie samego wymiaru kary zauważyć należy, że za każdy dzień zajęcia pasa drogowego wymierzono Spółce karę według stawki opłaty przewidzianej w poz. 21b (kol. 4) załącznika nr 3 do ww. uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. tj. reklamy ciemne (nieoświetlone, niepodświetlone) o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie, tj. 4.45 zł. Wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p., z uwzględnieniem stawek opłaty wynikających z ww. uchwały. Niezasadny jest zarzut Skarżącej, co do możliwości zastosowania innej stawki tzn. 0,40 zł z poz. 28 kol. 4 załącznika 3 do ww. uchwały albowiem pozycja ta dotyczy reklam stanowiących dekoracje, umieszczane w związku z obchodami Świąt: Wielkanocnych, Bożego Narodzenia i Nowego Roku a treść przedmiotowej reklamy "[...]" nie dotyczy ww. Świąt. Ponadto w ocenie Sądu, ustawa o drogach publicznych nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Oznacza to, że zarządca drogi, prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, jest obowiązany ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 80/21) – zasadnie zatem organy przyjęły, że dowodem takim jest także dokument urzędowy, z 5 czerwca 2020 r., który został przez zatytułowany "Protokół z kontroli terenowej". Reasumując, zdaniem Sądu, prowadząc postępowanie organy w sposób prawidłowy poczyniły ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.). Analiza okoliczności faktycznych znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organów w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia kary pieniężnej wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie budzi zastrzeżeń. Należy odnotować, że organ odwoławczy, rozważył także zastosowanie w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a Strona zaprzestała naruszania prawa, uznając, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie wskazują na wystąpienie okoliczności przewidzianych w tym przepisie. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest prawidłowe. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało bowiem, że umieszczenie reklam na ścianie budynku, w pasie drogowym, nie może być uznane na naruszenie prawa mniejszej wagi, szczególnie, że Spółka jako profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego wykorzystuje powierzchnię zajętego pasa drogowego w celu prowadzenia własnej działalności. Organ odwoławczy zasadnie zwrócił także uwagę na fakt, że w przypadku Skarżącej, która zajmuje się profesjonalnie reklamą, zaniechanie uzyskania stosownego zezwolenia na umieszczenie reklam (urządzeń reklamowych) należy w kategoriach braku należytej staranności. Reasumując, skoro w toku postępowania administracyjnego wykazano, że Skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, to organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Tym samym zasadnie organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), przy czym utrzymując decyzję w mocy nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.