VI SA/Wa 1723/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającą wydania zezwolenia S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. P. w rej. ul. T., w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. firma S. Sp. z o.o. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich o przedłużenie decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego przy ul. P. w rej. ul. T. do dnia [...] grudnia 2008 r. Do wniosku zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone przez firmę S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) Prezydent [...] W. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji uznając, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne tj. natężenie ruchu, umiejscowienie reklamy nie pozwalają na kontynuację zezwolenia na lokalizację przedmiotowego obiektu reklamowego. Organ wskazał nadto na postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczanych reklam w pasie drogowym. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, w ocenie organu funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Nadto organ stwierdził, że z uwagi na powyższe względy nie można uznać lokalizacji przedmiotowej reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczanie w pasie drogi publicznej obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., złożonym przez S. Sp. z o.o., strona odwołująca się wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła jej naruszenie art. 10 § 1 i 2 Kpa z uwagi na niepowiadomienie strony o zebraniu całego materiału dowodowego, a także art. 77 § 4 Kpa, albowiem organ nie zakomunikował stronie faktów znanych z urzędu. Nadto odwołująca się podniosła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 11 i 107 Kpa, gdyż organ nie wskazał w uzasadnieniu motywów swojej decyzji. Podkreśliła, że decyzja administracyjna jest kierowana do konkretnej indywidualnej sprawy i dlatego też wyniki badań, na które powołuje się organ, winny być zindywidualizowane. Zarzuciła także naruszenie art. 7 i 8 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji, która nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa, ale wręcz przeciwnie zaufanie to w sposób ewidentny osłabia oraz nie uwzględnia słusznego interesu strony. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ podał, że przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazują, że nieumieszczanie obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową w pasie drogowym stanowi zasadę, od której można odstąpić w wyjątkowych okolicznościach i za zgodą zarządcy drogi. Zarządca drogi nie jest zobligowany do wyrażenia takiej zgody, nawet w sytuacji, gdy dany obiekt nie miałby stwarzać zagrożenia dla użytkowników drogi. Organ uznał, iż z uwagi na uznaniowy charakter decyzji posiada jedynie legitymację do rozstrzygania w zakresie zgodnego z zasadami prawa przebiegu postępowania administracyjnego. Jednocześnie podał, że nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania negatywnej decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, zarządca drogi jako organ posiadający specjalistyczną wiedzę w zakresie dotyczącym zapewnienia użytkownikom drogi bezpieczeństwa, musiał korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, opinii biegłych itp. Wydając kwestionowane rozstrzygnięcie organ I instancji uwzględnił powszechnie znany fakt limitu prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskowała o zgodę na umieszczenie urządzenia reklamowego. Notoryjność powszechna nie wymaga dowodu, ani zakomunikowania stronie. Obowiązek zakomunikowania stronie dotyczy faktów znanych organowi z urzędu, a te nie są tożsame z faktami powszechnie znanymi. W tej sytuacji - zdaniem SKO - brak jest podstaw do uznania słuszności zarzutu naruszenia art. 77 § 4 Kpa. Organ zwrócił również uwagę, że wydając nową decyzję zarządca drogi rozpatruje indywidualnie każdy wniosek i nie jest związany swoimi poprzednimi rozstrzygnięciami. Subiektywne przekonanie strony o niezmienności warunków bezpieczeństwa na spornym odcinku drogi, odmienne od opinii zarządcy drogi będącego specjalistą w dziedzinie zapewnienia bezpiecznych warunków dla użytkowników dróg nie może być uwzględnione. Zmiana poglądu zarządcy drogi na problem lokalizowania urządzeń reklamowych w pasie drogowym jest raczej skutkiem stwierdzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, aniżeli motywem działania organu. Zmiana ta nie świadczy o naruszeniu art. 7 Kpa i art. 8 Kpa. Składająca wniosek strona winna liczyć się z możliwością wydania negatywnej dla niej decyzji. Przed upływem terminu poprzedniego zezwolenia, działając w dobrze pojętym własnym interesie, winna zasięgnąć informacji na jakim etapie załatwienia znajduje się złożony wniosek o udzielenie kolejnego zezwolenia. Ponadto organ pierwszej instancji wykraczając poza zasadę, iż załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji, już w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. informował stronę o fakcie, iż wniosek zostanie rozpatrzony odmownie oraz o konsekwencjach zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zdaniem SKO brak jest podstaw prawnych, aby uznać, iż kwestie ewentualnych przeszkód w prowadzeniu działalności gospodarczej przez skarżącą spółkę oraz ewentualnych strat finansowych, wynikające z odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, mogły być przedmiotem rozważań w postępowaniu odwoławczym. Wydaje się, iż podmiot gospodarczy winien uwzględnić okoliczność, że wydanie kolejnego zezwolenia ma charakter zdarzenia przyszłego i niepewnego, zależnego od stanu faktycznego i prawnego sprawy, zatem swoją działalność prowadzić na podstawie posiadanych, a nie przyszłych zezwoleń. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka wnosiła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 15 Kpa poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy posiada legitymację do oceny kwestionowanego rozstrzygnięcia jedynie w zakresie zgodnego z zasadami prawa przebiegu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ I instancji naruszył art. 7 i 8 Kpa, gdyż nie uwzględnił słusznego interesu strony oraz poprzez zmianę podejścia do udzielania zezwoleń naruszył zaufanie do organów Państwa. W przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana nie tylko polityki organu w kwestii udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, ale również zmiana interpretacji przepisów. Do wydania decyzji organu pierwszej instancji organy nie traktowały zajęcia pasa drogowego jako szczególny przypadek czy też odstępstwo od zasady. Wydawanie zgody na zajęcie pasa drogowego stanowiło rutynowe działanie organów, a pobierane opłaty stanowiły dochody zarządcy drogi. Uznanie z dnia na dzień, że nie wydaje się zezwoleń, a wnioskodawca ma uzasadnić, dlaczego przedmiotowe urządzenie reklamowe jest szczególnym przypadkiem pozwalającym na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, jest właśnie działaniem, które powoduje, że zaufanie do organów Państwa maleje. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, że brak jest podstaw prawnych do oceny ewentualnych przeszkód w prowadzeniu działalności gospodarczej przez skarżącą spółkę oraz ewentualnych strat finansowych, wynikających z odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w postępowaniu odwoławczym, zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa zawartą w Kpa w praktyce uznaje za nieobowiązującą. Zdaniem skarżącej nieuwzględnienie słusznego interesu strony powinno stanowić podstawę do uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Słuszny interes strony może być naruszony jedynie w wypadku gdy wymaga tego inne dobro chronione przez prawo i dobru temu organ przyznaje większe znaczenie. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał oceny, czy słuszny interes strony powinien być wzięty pod uwagę uwzględniając twierdzenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ocena merytoryczna nie wchodzi w zakres kompetencji organu odwoławczego, a zatem zarówno motywacja organu pierwszej instancji, jak i interes skarżącej nie ma znaczenia, gdyż procedura nie została naruszona, nawet nie zostały naruszone zasady wynikające z art. 7 i 8 Kpa, pomimo tego że zagadnienie to nie zostało ocenione. Ponadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione było odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa, gdyż zachodziła konieczność bezzwłocznego załatwienia sprawy z uwagi na niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego. Organ odwoławczy w ogóle nie uzasadnił swojego twierdzenia, co stanowi naruszenie art. 107 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, lecz także z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 Kpa). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 Kpa). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 Kpa). W niniejszej sprawie z wnioskiem o przedłużenie decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego wystąpiła firma S. Sp. z o.o. Wniosek ten został podpisany przez A. M., który jak wynika z pieczątki jest [...]. Do wniosku zostało dołączone pełnomocnictwo dla ww. osoby, ale udzielone przez firmę S. Sp. z o.o. Zestawienie tych dwóch pism wskazuje, że A. M. nie został upoważniony do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem przez firmę, od której wniosek ten pochodzi. Organ I instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 64 § 2 Kpa nie wezwał wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu z KRS-u wnioskującej spółki A. M. nie jest uprawniony do reprezentacji spółki. Uznać zatem należy, że organ wszczął postępowanie nie dysponując wnioskiem wyrażającym wolę podmiotu rozpoczęcia postępowania, spełniającym wymagania formalne pozwalające na nadanie mu biegu, w sytuacji gdy tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie. Decyzja Prezydenta [...] W. została wydana dnia [...] maja 2007 r., zaś odwołanie od niej z dnia [...] czerwca 2007 r. zostało złożone w organie dnia [...] czerwca 2007 r. Sporządził je profesjonalny pełnomocnik r. pr. P. G., który do odwołania dołączył pełnomocnictwo z dnia [...] grudnia 2006 r., podpisane przez Prezesa Zarządu oraz odpis z KRS-u wskazujący stan na dzień [...] stycznia 2007 r. Z odpisu z rejestru przedsiębiorców wynika, że w przypadku zarządu wieloosobowego do składania oświadczeń w imieniu S. Sp. z o.o. wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu działających łącznie lub jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. W każdym zatem przypadku reprezentacja jest dwuosobowa. Jak wskazano powyżej, pełnomocnictwo dla radcy prawnego P. G. zostało podpisane jedynie przez Prezesa Zarządu, który nie był upoważniony do jednoosobowej reprezentacji spółki. Organ również i w tym przypadku nie wezwał strony do usunięcia braków formalnych odwołania. SKO wystąpiło w roli organu odwoławczego w sytuacji, gdy brak było prawidłowo sporządzonego odwołania. W tym miejscu wskazać należy na przepis art. 140 Kpa, zgodnie z którym w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Oznacza to, że tak jak w przypadku wniosku wszczynającego postępowanie, tak i w razie złożenia odwołania organ w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać czy pochodzi ono od legitymowanego podmiotu i czy podmiot ten jest prawidłowo reprezentowany. W przypadku stwierdzonych braków organ winien wezwać stronę do ich usunięcia i dopiero po upływie zakreślonego terminu pozostawić odwołanie bez rozpoznania. Analiza akt postępowania administracyjnego i sądowego pozwala na poczynienie jeszcze innej uwagi. W skardze, która wpłynęła do Sądu jako strona skarżąca została wskazana S. Sp. z o.o., po czym żądanie skargi pochodziło od S. Sp. z o.o., a więc innego podmiotu prawnego. W wyniku badania umocowania do reprezentowania strony skarżącej, do akt sprawy wpłynęło pismo określające skarżącą jako S. Sp. z o.o., zawierające informację, że S. Sp. z o.o. została połączona na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 KSH ze spółką S. Sp. z o.o. na podstawie uchwały z dnia [...] kwietnia 2007 r. Do pisma zostało dołączone stosowne pełnomocnictwo oraz odpis z KRS-u. Pomimo wezwania, strona nie nadesłała pełnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Z dołączonego odpisu wynika jednak, że uchwała o połączeniu została podjęta w dniu [...] kwietnia 2007 r. Połączenie to polegało na przeniesieniu całego majątku spółki przejmowanej (S. Sp. z o.o.) na spółkę przejmującą (S. Sp. z o.o.). Zgodnie z art. 493 § 2 KSH połączenie spółek następuje z dniem wpisania połączenia do właściwego rejestru, a nadto wpis ten wywołuje skutek wykreślenia spółki przejmowanej. Z uwagi na brak pełnego odpisu z KRS-u Sąd nie jest w stanie ustalić, kiedy ww. połączenie spółek zostało wpisane do rejestru przedsiębiorców. Ze złożonego opisu wynika, że ostatni wpis był dokonany dnia [...] maja 2007 r. Pozwala to na przyjęcie, że na pewno co najmniej w tej dacie wpis ten był dokonany. Oznacza to, że w dniu [...] czerwca 2007 r. tj. wówczas gdy było sporządzone odwołanie spółka S. Sp. z o.o. była wykreślona z rejestru przedsiębiorców. Nie mogła zatem występować jako strona w postępowaniu administracyjnym. Powyższa okoliczność nie była badana przez organy, albowiem nie dysponowały one aktualnym odpisem z rejestru przedsiębiorców, a pełnomocnik jako odwołującą wskazał S. Sp. z o.o. Mając wskazane powyżej względy Sąd uznał, że w toku postępowania przed organami obu instancji doszło do naruszenia podanych przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w sposób właściwy zastosuje wskazane powyżej przepisy Kpa, ustalając w pierwszej kolejności stronę postępowania i jej właściwą reprezentację. Z uwagi na charakter naruszeń w ocenie Sądu przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazać jednak należy, iż wyrażona w art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Przedmiotem postępowania odwoławczego wbrew stanowisku SKO, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Odnosząc się do decyzji SKO zauważyć trzeba brak w aktach pisma z dnia [...] kwietnia 2007 r., na które organ powołuje się dla wykazania, że nie doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 8 Kpa. Jak wynika z informacji uzyskanej z Zarządu Dróg Miejskich pismo takie nie było sporządzone. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a, zaś o kosztach Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.