VI SA/Wa 1724/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do części ustnej egzaminu w specjalności drogowej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń oddala skargę Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Świętokrzyskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2013r. na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 200lr. Nr 5 poz. 42, z późn. zm.- dalej: ustawa o samorządach zawodowych) oraz na podstawie § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006r., Nr 83, poz. 578 ze zm.-dalej rozporządzenie) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U.z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm – dalej k.p.a.), odmówiła L.P. dopuszczenia do części ustnej egzaminu w specjalności drogowej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. W uzasadnieniu decyzji Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Świętokrzyskiej Izby Inżynierów Budownictwa w Kielcach wskazała, że w dniach [...] listopada 2013r. przeprowadziła egzamin i ustaliła na podstawie wyniku egzaminu, że Pani L.P. nie spełnił warunków w zakresie przygotowania zawodowego niezbędnego do uzyskania uprawnień budowlanych, nie wykazując się znajomością przepisów prawa w zakresie niezbędnym do ich właściwego stosowania oraz umiejętnością praktycznego posługiwania się przepisami, umiejętnością praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. A zatem wobec nie spełnienia niezbędnego warunku do uzyskania uprawnień budowlanych określonego w art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jt. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – dalej p.b.), organ był zobligowany do wydania decyzji o odmowie dopuszczenia do części ustnej egzaminu. Organ poinformował jednocześnie skarżącą, że będzie mogła ponownie przystąpić do egzaminu po upływie 3 miesięcy od daty wydania decyzji. Warunkiem dopuszczenia do egzaminu będzie złożenie odpowiedniego wniosku i wniesienie opłaty z tytułu ponownego przeprowadzenia egzaminu pisemnego. Nie zgadzając się z powyższą decyzję odwołanie do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła L.P. podnosząc, że zgodnie ze Szczegółowym programem egzaminów na uprawnienia budowlane (...) oraz w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia, przy ubieganiu się o uzyskanie uprawnień budowlanych w innej specjalności lub w innym zakresie niż posiadane, obowiązuje egzamin w zakresie ograniczonym do zagadnień nieobjętych zakresem egzaminu obowiązującym przy ubieganiu się o posiadane uprawnienia budowlane. Skarżąca wskazała, że spełnia oba warunki, gdyż ubiega się jednocześnie o uprawnienia w innej specjalności i w innym zakresie niż posiadane. Tymczasem, zdaniem skarżącej, podczas egzaminu otrzymała "Test pisemny dla osoby ubiegającej się o rozszerzenie uprawnień budowlanych" w specjalności drogowej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń zawierający 60 pytań. Zdaniem skarżącej taka ilość pytań jest zasadna w przypadku ubiegania się o uprawnienia w ograniczonym zakresie w związku z w/w zasadą, ale łącznie na uprawnienia do projektowania i do kierowania robotami budowlanymi. Natomiast w jej przypadku, tj. dla uzyskania uprawnień w ograniczonym zakresie w związku z w/w zasadą i odrębnie (tylko) do kierowania robotami budowlanymi, powinien mieć zastosowanie egzamin pisemny zawierający 45 pytań testowych z wymaganą ilością 34 trafnych odpowiedzi. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2014r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Świętokrzyskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] listopada 2013r. odmawiającej dopuszczenia do części ustnej egzaminu w specjalności drogowej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń – utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że egzamin na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności drogowej składa się z części pisemnej i ustnej, przy czym warunkiem zakwalifikowania się do części ustnej jest uzyskanie, co najmniej 45 pkt w pierwszym etapie. Egzamin pisemny został przeprowadzony w dniu [...] listopada 2013r. i obejmował 60 pytań testowych. Organ odwoławczy w skazał, że z protokołu Komisji Egzaminacyjnej wynika, iż skarżąca odpowiedziała prawidłowo na 36 pytań, uzyskując tym samym 36 pkt., co spowodowało wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie dopuszczenia L.P. do części ustanej egzaminu. Organ II instancji wskazał, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna dokonała ponownej analizy testu egzaminacyjnego skarżącej, zwracając szczególną uwagę na pytania i odpowiedzi, które nie zostały uznane za prawidłowe tj. na pytania pod nr 2,22,23,24,25,27,31,32,33,34,37,38,40,43,44,46,49,50,54,58,59,60. Po ponownej weryfikacji testu egzaminacyjnego organ odwoławczy ustalił, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna prawidłowo ustaliła wynik części pisemnej egzaminu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu Krajowa Komisja Kwalifikacyjna zauważyła, że skarżąca posiada już uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności mostowej. Z tego też względu w sprawie miał zastosowanie przepis § 9 ust.2 rozporządzenia zgodnie, z którym przy ubieganiu się o uprawnienia budowlane w innej specjalności lub innym zakresie niż posiadane, egzamin jest przeprowadzany w zakresie ograniczonym do zagadnień nie objętych zakresem egzaminu, obowiązującym przy ubieganiu się o uprawnienia budowlane. Organ wskazał również, że kwestię nadania uprawnień budowlanych w innej specjalności lub innym zakresie niż posiadane unormowano w pkt 6 "Szczegółowego programu egzaminów na uprawnienia budowlane (...)" zgodnie z którego podpunktem 4-B egzamin na uprawnienia budowlane do projektowania lub do kierowania robotami budowlanymi obejmuje "60 pytań testowych dotyczących nowych przepisów ogólnych oraz rodzaju i zakresu uprawnień". Powyższe wskazuje zatem, że test skarżącej powinien obejmować 60 pytań testowych. Komisja wskazała również, że po przeanalizowaniu pytań testowych również i pod tym względem nie znalazła uchybień wskazanych w odwołaniu i z tego względu uznała, że test egzaminacyjny skarżącej był również prawidłowo zredagowany. Pani L.P. nie zgadzając się z orzeczeniem organu II instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, wnosząc o: -uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji; -przyznanie skarżącej zwolnienia od konieczności ponownego uiszczenia opłaty za postepowanie kwalifikacyjne z tytułu przeprowadzenia egzaminu – zgodnie z § 13 ust.1 pkt 2 rozporządzenia; -ustalenie sposobu nadawania uprawnień, które dotyczą jednocześnie innej specjalności i innego zakresu niż posiadane; -określenie zakresu egzaminu pisemnego i ustnego przy ubieganiu się o uprawnienia, które dotyczą jednocześnie innej specjalności i innego zakresu niż posiadane, w przypadku jeśli takie egzaminy są wymagane. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że posiada uprawnienia budowlane : do projektowania i do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności mostowej a także uzyskała specjalizację techniczno-budowlaną konstrukcje betonowe w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. W myśl zatem zasady określonej w § 9 ust.2 rozporządzenia a także w związku z posiadaniem uprawnień w innych specjalnościach i w związku z posiadaniem uprawnień w innym zakresie a w szczególności w związku z posiadanym ograniczonym zakresem uprawnień do projektowania i kierowania robotami budowlanymi przy wykonywaniu dróg, spełnia ona oba warunki wskazane w w/w przepisie, gdyż ubiega się jednocześnie o uprawnienia w innej specjalności i w innym zakresie niż posiadane. Przy czym zdaniem skarżącej wskazany przepis nie reguluje przypadku ubiegania się jednocześnie o uprawnienia w innej specjalności i w innym zakresie niż posiadane. Reguluje on bowiem przypadki ubiegania się o uprawnienia budowlane w innej specjalności lub w innym zakresie niż posiadane. Mając na względzie wskazany przepis skarżąca podkreśliła, że otrzymała test egzaminacyjny, z którego część pytań dotyczyła zakresu posiadanych już przez nią uprawnień a zatem zakres otrzymanego testu egzaminacyjnego nie jest tożsamy z zakresem ograniczonym do zagadnień nieobjętych zakresem egzaminu, obowiązującym przy ubieganiu się o posiadanie uprawnień budowlanych, o którym mówi wskazany wyżej przepis. Skarżąca wskazała również na zawarty w skarżonej decyzji niespójny i niezrozumiały dla niej zapis odnoszący się do wskazanego wyżej przepisu : " (...) zgodnie z którym przy ubieganiu się o uprawnienia budowlane w innej specjalności lub innym zakresie i niż posiadane, egzamin jest przeprowadzany w zakresie ograniczonym do zagadnień nieobjętych zakresem egzamin, obowiązującym przy ubieganiu się o uprawnienia budowlane..." – wynikający z bezpodstawnego lub omyłkowego dodania spójnika "i" oraz pominięciu słowa "o posiadane" Skarżąca podniosła, że test egzaminacyjny, jaki otrzymała nie był przygotowany indywidualnie, z uwzględnieniem rodzaju i zakresu posiadanych uprawnień budowlanych oraz terminu ich uzyskania. A nadto wskazała, że nie jest w jej przypadku zasadne stosowanie pkt 6.4 "Szczegółowego programu egzaminów na uprawnienia budowlane (...)", gdyż dotyczy on nadawania uprawnień w innej specjalności lub w innym zakresie niż posiadane. Tymczasem ona ubiega się o nadanie uprawnień w innej specjalności i w innym zakresie niż posiadane. Podniosłą również, że otrzymane decyzje uważa za krzywdzące i niezgodne z prawem przy czym decyzja organu II instancji została jej zdaniem wydana ze zbędną zwłoką a przewlekłe załatwianie sprawy jest w tym przypadku dodatkową znaczną okolicznością krzywdzącą. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Kontrolą sądową objęta została decyzja wydana przez organ samorządu zawodowego w przedmiocie odmowy dopuszczenia Pani L.P. do części ustnej egzaminu w specjalności drogowej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. W myśl art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna prowadzi postępowanie kwalifikacyjne w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i przeprowadza egzaminy w sprawach nadawania tych uprawnień, wydając decyzje w tym przedmiocie. Nadawanie uprawnień budowlanych, zakres i sposób przeprowadzania egzaminu, w dacie rozpoznawania sprawy przez organy, regulowało rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W myśl § 6 rozporządzenia Izba (czyli organ samorządu zawodowego, który tworzą członkowie zrzeszeni w izbach architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów) prowadzi postępowanie kwalifikacyjne, przeprowadzając m. in. egzamin na uprawnienia budowlane. Zgodnie z § 8 rozporządzenia egzamin ten składa się z części pisemnej w formie testu oraz części ustnej i obejmuje sprawdzenie: 1. znajomość procesu budowlanego 2. umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej Pozytywnie zdany egzamin pisemny decyduje o dopuszczeniu do egzaminu ustnego. Negatywny wynik części pisemnej w myśl § 10 ust.3 rozporządzenia powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie dopuszczenia do egzaminu ustnego. Natomiast po zakończeniu części ustnej egzaminu izba wydaje decyzję o nadaniu bądź odmowie nadania uprawnień budowlanych (§ 11 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie jak wynika ze skarżonej decyzji oraz ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w tym w szczególności z protokołu nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. skarżąca z części pisemnej uzyskała 36 pkt przy wymaganych 45 pkt. Test składał się z 60 pkt. Każda odpowiedz prawidłowa z testu była oceniana 1 pkt a zatem zdający maksymalnie mógł uzyskać 60 pkt z testu będącego częścią pisemną egzaminu. Uzyskanie przez skarżącą jedynie 36 z wymaganych 45 pkt, w ocenie zarówno zespołu egzaminacyjnego jak i składu orzekającego Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej spowodowało wydanie decyzji o odmowie dopuszczenia skarżącej do części ustnej egzaminu. Należy w tym miejscu podkreślić, że ocena merytoryczna opisanych w skardze pytań i odpowiedzi nie jest rzeczą Sądu, badającego jedynie zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, jak to już wyżej wskazano. Z zarzutów postawionych przez skarżącą w skardze jednoznacznie wynika, iż jej zdaniem organ w sposób nieprawidłowy zinterpretował § 9 ust. 2 rozporządzenia a tym samym błędnie przyjął w oparciu o pkt 6.4.B "Szczegółowego programu egzaminów na uprawnienia budowlane (...)", że test skarżącej winien składać się z 60 pytań. Skarżąca podkreśliła, że posiada już uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności mostowej. A zatem obecnie złożony wniosek dot. uprawnień w specjalności drogowej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń dotyczy niewątpliwie innego zakresu uprawnień niż posiadany. Jest on również o innej specjalności niż posiadane przez skarżącą. Tym samym prawidłowo organ uznał, że de facto wniosek skarżącej dot. rozszerzenia uprawnień już posiadanych i postępowanie winno być prowadzone z uwzględnieniem wskazanego wyżej przepisu § 9 ust.2 rozporządzenia. Podkreślić w tym miejscu należy, że wskazany wyżej przepis rozporządzenia określa, iż przy ubieganiu się o uprawnienia w innej specjalności lub w innym zakresie niż posiadane, egzamin jest przeprowadzany w zakresie ograniczonym do zagadnień nieobjętych zakresem egzaminu, obowiązującym przy ubieganiu się o uprawnienia budowlane. Sąd po przeanalizowaniu podniesionego zarzutu stwierdził, że racje ma organ wskazując, że skarżąca myli zakres ograniczony merytorycznie pytań egzaminacyjnych z ograniczonym zakresem uprawnień budowlanych. Skarżąca ubiega się o uprawnienia bez ograniczeń do kierowania robotami drogowymi a zatem nie będą miały do niej zastosowania regulacje przewidziane w pkt 6.4.-A i 6.4-D, "Szczegółowego programu egzaminów na uprawnienia budowlane(...)". Powyższe oznacza, że egzamin skarżącej winien być i został przeprowadzony w oparciu o pkt 6.4-B, który określa, że egzamin pisemny winien składać się z 60 pytań testowych dot. nowych przepisów ogólnych oraz rodzaju i zakresu uprawnień w tym: z 30 pytań z zakresu Prawa budowlanego i przepisów wydanych na jego podstawie, z czego 15 pytań z przepisów techniczo-budowlanych, 20 pytań z zakresu specjalności i 10 pytań z zakresu przepisów związanych. Przy czym czas trwania egzaminu winien wynosić 90 min. A wymagana ilość trafnych odpowiedzi to 45. Stąd też - w ocenie Sądu - zarzuty skargi co do naruszenia par. 9 ust.2 rozporządzenia, jak również zasad "Szczegółowego programu egzaminów na uprawnienia budowlane(...)" przez organy, nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. Zarzut skargi dot. zbędnej zwłoki przy wydawaniu decyzji przez organ II instancji a zatem zarzut odnoszący się do naruszenia art. 35 i 36 k.p.a., pozostaje bez wpływu na wynik sprawy bowiem, zarzut dot. przewlekłości postępowania organu może odnieść skutek, ale w innym trybie postępowania, pozostając bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Na zakończenie Sąd wskazuje, że błąd literowy oraz pominięcie jednego słowa przy wskazywaniu przez organ na brzmienie przepisu § 9 ust.2 rozporządzenia, należy uznać za błąd nie mający znaczenia w sprawie, gdyż jak wynika z akt sprawy oraz z samego rozstrzygnięcia organ prawidłowo dokonał kwalifikacji skarżącej do egzaminu w oparciu o wskazany przepis, który winien mieć w sprawie zastosowanie. Sąd wskazuje również, że wnioski skarżącej zawarte w treści skargi w szczególności b) i d) winny być kierowane do organu a nie do Sądu. Sąd, bowiem jest właściwy do skontrolowania orzeczenia organu a nie do zastępowania tego organu w jego uprawnieniach. Nie znajdując zatem, w materiale sprawy, potwierdzenia dla zarzutu naruszenia § 9 ust.2 rozporządzenia, jak też naruszenia zasad "Szczegółowego programu egzaminów na uprawnienia budowlane (...)", Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.