VI SA/Wa 1726/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę A. W. (dalej też jako "Skarżący" lub "Wnioskodawca") za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o zwrot kosztów poniesionych przez niego na leczenie w Polsce w okresie od 31 lipca 2017 r. do 16 listopada 2021 r. Do pisma dołączono zdjęcia faktur, paragonów, kart informacyjnych, zaświadczeń, skierowań i innych dokumentów związanych z leczeniem Skarżącego. Zdaniem Skarżącego o zasadności wskazania jako adresata swoich roszczeń, NFZ, świadczy treść uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w S. [...] Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] stycznia 2022 r. (sygn. akt [...]). Sąd Okręgowy w wyżej wymienionym wyroku oddalił bowiem apelację Skarżącego od wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2021 r. (sygn. akt [...]), w którym z kolei oddalono jego "powództwo o zapłatę kwoty 6.064,70 złotych tytułem zwrotu kosztów wizyt lekarskich, zakupu lekarstw, kosztów fizykoterapii oraz rehabilitacji wraz z kosztami pobytu w ośrodku, w którym się ona odbywała", skierowane przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (ZUS). Zdaniem Skarżącego, Sąd Okręgowy w uzasadnieniu wyroku oddalającego apelację wskazał, iż adresatem jego żądania zwrotu poniesionych przez niego kosztów leczenia powinien być NFZ, a nie ZUS. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako "Prezes NFZ" lub "Organ") pismem z 7 kwietnia 2022 r., powołując się na przepis art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków pisma, poprzez: złożenie podania z własnoręcznym podpisem, wskazanie jakiego domaga się rozstrzygnięcia, wskazanie okresu (lub okresów) jakiego dotyczy zgłaszane żądanie, z określeniem skrajnych dat (początkowej i końcowej) okresu (lub okresów), wskazanie dat i rodzaju udzielonych świadczeń oraz nazwy podmiotu (podmiotów) ich udzielających, wskazanie informacji uzasadniających treść żądania, złożenie dokumentów uzasadniających treść żądania - w czytelnej formie. W odpowiedzi z 12 kwietnia 2022 r. Skarżący wyjaśnił, że domaga się zwrotu poniesionych kosztów leczenia, jakie poniósł w trakcie leczenia w okresie od 31 lipca 2017 r. do 16 listopada 2021 r. Daty oraz rodzaj udzielonej pomocy medycznej wynikają z załączonych do pisma wydruków zdjęć rachunków i faktur. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] maja 2022 roku nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego, uznając, że w analizowanej sprawie brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2022 roku Skarżący podniósł, że w czasie choroby tj. w okresie od 31 lipca 2017 r. do 16 listopada 2021 r. był objęty ubezpieczeniem zdrowotnym. Dlatego też, mając na uwadze, że zapłacił za otrzymane świadczenia zdrowotne, zażądał zwrotu poniesionych kosztów. Na dowód poniesionych kosztów leczenia przedłożył rachunki na kwotę 6 100,99 złotych zaznaczając, że świadczeniodawcy informowali, iż udzielają świadczeń w ramach NFZ. Ponadto Skarżący załączył dokumenty wystawione przez niemiecką instytucję ubezpieczeniową potwierdzające przebieg ubezpieczenia emerytalno-rentowego oraz wystawione przez NFZ poświadczenia prawa do świadczeń zdrowotnych na podstawie przepisów o koordynacji. Zarzucił, iż Organ niezgodnie z prawdą uzasadnił w postanowieniu, że Skarżący nie podlegał ubezpieczeniom zdrowotnym w Polsce. Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej zwana "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, Organ nie naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa NFZ, odmawiające, na podstawie wspomnianego powyżej przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania administracyjnego, w przedmiocie zwrotu Skarżącemu poniesionych przez niego kosztów leczenia. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika zatem, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane przez organ w przypadku zaistnienia przesłanek o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Odnosząc się do podmiotowej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wskazać należy, że dotyczy sytuacji, gdy żądanie nie pochodzi od strony. Jeśli zaś chodzi o przesłankę przedmiotową "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", to należy wskazać, że w sytuacji, gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania w sprawie, w której nie można wydać decyzji administracyjnej, czy też nie ma podstaw do działania przez organ, wówczas organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17, CBOSA). W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych do takich uzasadnionych przyczyn zalicza się m.in. wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, powagę rzeczy osądzonej, sprawę w toku, upływ terminu prawa materialnego skutkujący brakiem możliwości domagania się przyznania określonego uprawnienia (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 61a) oraz powołana tam literatura; por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 69/20, CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na tym etapie organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, przy czym, co Sąd z całą mocą podkreśla, przy dokonywaniu tej oceny organ nie może gromadzić dowodów ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (p. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, CBOSA). Jak bowiem trafnie zauważa się w orzecznictwie oraz doktrynie, wszczęcie postępowania na żądanie strony może nastąpić jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji. Tymczasem, w realiach przedmiotowej sprawy, trafne jest stanowisko Organu, że przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1285, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o świadczeniach") nie przewidują możliwości dokonania przez Prezesa NFZ bezpośredniego zwrotu na rzecz świadczeniobiorcy, opłat poniesionych przez niego, za wykonane świadczenie zdrowotne. O takiej możliwości nie świadczy bynajmniej ujęcie wśród zadań Prezesa NFZ w art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach: "rozpatrywania indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego", skoro przepis ten wyraźnie doprecyzowuje, że do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń a wspomniana ustawa w ogóle nie przewiduje możliwości przyznania świadczeniobiorcom, którzy ponieśli koszty leczenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, prawa żądania ich zwrotu z środków będących w dyspozycji NFZ. Jak wskazuje przepis art. 132 ust. 1 cyt. ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4 i art. 132c. Świadczenia opieki zdrowotnej nieokreślone w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowane przez Fundusz udzielane są na rzecz osób ubezpieczonych wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w ustawie (ust. 4). Przepis art. 132c ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi z kolei, że Fundusz może wypłacić wynagrodzenie za świadczenia udzielone świadczeniobiorcom w okresie obowiązywania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ponad kwotę zobowiązania, o której mowa w art. 136 ust. 1 pkt 5, na wniosek świadczeniodawcy, w ramach środków posiadanych w planie finansowym. Natomiast art. 19 ustawy o świadczeniach reguluje zasady działania w stanach nagłych, zaznaczając, że świadczeniodawca, który nie zawarł umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ma prawo do wynagrodzenia za świadczenie opieki zdrowotnej udzielone świadczeniobiorcy w stanie nagłym. Wynagrodzenie to obejmuje wyłącznie uzasadnione koszty świadczeń opieki zdrowotnej, których wartość nie może przekroczyć kwoty, o której mowa w art. 42c ust. 1, udzielonych w sytuacji braku możliwości transportu pacjenta, ze względu na przeciwwskazania medyczne, do świadczeniodawcy posiadającego taką umowę, albo koszty przygotowania pacjenta do transportu do świadczeniodawcy posiadającego umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz koszty tego transportu, jeżeli świadczeniodawca takie koszty poniósł (ust. 4). W sytuacji braku odpowiedniej podstawy materialno–prawnej w obowiązujących przepisach, zaistnienia normatywnego obowiązku po stronie organów NFZ odnośnie zwrotu kosztów leczenia bezpośrednio samemu świadczeniobiorcy, nie może statuować także załączony do wniosku przez Skarżącego wyrok Sądu Okręgowego w S. [...] Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] stycznia 2022 r. (sygn. akt [...]), w którym to wyroku nota bene, Sąd wypowiedział się jedynie o braku zasadności skierowania tożsamego żądania przez Skarżącego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ogólnie stwierdzając, że NFZ jest podmiotem właściwym w zakresie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd Okręgowy w S. nie wskazał bynajmniej żadnego przepisu prawa, który statuowałby po stronie NFZ kompetencję do zwrotu pacjentowi kosztów, jakie ten poniósł bezpośrednio na rzecz podmiotu leczniczego. Oczywistym jest, że Prezesowi NFZ nie została przyznana kompetencja do przeprowadzenia postępowania, mającego na celu analizę zasadności wniosku Skarżącego o zwrot kosztów poniesionych przez niego na leczenie w Polsce w okresie od 31 lipca 2017 r. do 16 listopada 2021 r. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Nie sposób wyobrazić sobie, w świetle zasady praworządności, samodzielnego kreowania przez Prezesa NFZ swojej kompetencji do załatwienia sprawy, pomimo braku konkretnego przepisu materialnoprawnego, przyznającego mu stosowne uprawnienie w tym przedmiocie. Biorąc pod uwagę powyższe, Organ słusznie stwierdził, iż brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego i prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a., albowiem zachodzi przesłanka przedmiotowa odmowy jego wszczęcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.