VI SA/Wa 1727/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Minister Sprawiedliwości stwierdził niedopuszczalność odwołania pana P. S. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] marca 2006 r., która nie uwzględniła jego wniosku o wpis na listę adwokatów. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.) Podstawę faktyczną stanowiło ustalenie, że Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą z dnia [...] marca 2006 r. nie uwzględniła wniosku pana P. S. o wpis na listę adwokatów uznając, iż nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Na skutek złożonego odwołania, uchwałą z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę ORA w [...]. Od powyższej uchwały pan P. S. wniósł odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z pouczeniem wskazanym przez Naczelną Radę Adwokacką, domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały. W obszernym uzasadnieniu odwołania powołał się m.in. na zdany egzamin sędziowski, dwuletnią praktykę na stanowisku asesora od [...] października 1996 r. do [...] grudnia 1998 r. oraz 20 miesięczne wykonywanie czynności nadzorcy sądowego w postępowaniu układowym. Doświadczenie jakie nabył przy praktycznym stosowaniu prawa, także doprowadzenie do uchylenia pięciu niekorzystnych dla niego uchwał organów samorządu adwokackiego pozwala na uwzględnienie wniosku o wpis. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania Minister Sprawiedliwości wskazał, że stosownie do art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu decyzją ostateczną jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Wskazywał, że zapis ten, zgodnie z art. 10 cytowanej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., obowiązuje od dnia 10 września 2005 r. Przed dniem 10 września 2005 r., w omawianych sprawach, istniała również możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Jednakże skarga ta przysługiwała od decyzji Ministra Sprawiedliwości, do którego w myśl art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze, służyło odwołanie od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów, to jest decyzji Naczelnej Rady Adwokackiej. Odwołanie do Ministra Sprawiedliwości należało wnieść w trybie i terminie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Według Ministra Sprawiedliwości, nadając nowe brzmienie art. 68 Prawa o adwokaturze, Ustawodawca nie uchylił art. 47 ust. 2 tej ustawy i w ten sposób pozostawił w ustawie - Prawo o adwokaturze zapisy wzajemnie się wykluczające. Stosownie do ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady, iż lex posterior derogat legi priori przyjął, że wejście w życie nowego przepisu, tj. art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze uchyliło regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, to jest przepis art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Dodatkowo wskazywał, iż w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania, z zastrzeżeniem sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania. Skoro pan P. S. - po wyczerpaniu dwuinstancyjnego trybu administracyjnego - wniósł do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od decyzji, od której nie można już odwołać się na podstawie przepisów k.p.a., to należało orzec o jego niedopuszczalności. Na powyższe postanowienie Ministra Sprawiedliwości pan P. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu zarzucił organowi bezpodstawne zastosowanie art. 134 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego na podstawie obowiązującego art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, bowiem Minister Sprawiedliwości powinien rozpatrzyć jego odwołanie merytorycznie. W ocenie pana P. S., Minister Sprawiedliwości błędnie uznał uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, jako decyzję ostateczną w rozumieniu art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze. Wskazał, iż wykładnia językowa oraz założenie racjonalności ustawodawcy nie pozwalają przyjąć, iż rozstrzygnięcie organu kolegialnego, jakim jest Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, w ramach art. 68 ust. 7 byłoby oznaczane przy użyciu różnych określeń - raz jako uchwała, a następnie jako decyzja. Ponadto, jak wskazał, użycie przez ustawodawcę w całym znowelizowanym art. 68 określenia "uchwała" w odniesieniu do rozstrzygnięć organów kolegialnych samorządu, a użycie wyłącznie jeden raz w tej jednostce redakcyjnej określenia "decyzja" oznacza, iż mowa jest o decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Dodatkowo podnosił, iż nawet przyjęcie za Ministrem Sprawiedliwości, iż w art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze ustawodawca użył określenia "decyzja" dla nazwania uchwały, nie pozwala przyjąć, iż miał na myśli uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Uchwała ta nie jest bowiem ostateczna w rozumieniu art. 16 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przysługuje od niej odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Skarżący podniósł również, iż treść normatywna przepisów art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze jest różna, mimo podobnego brzmienia. W jego ocenie, użyte w obu jednostkach redakcyjnych wyrażenie "decyzja ostateczna" oznacza co innego. Ustawodawca jedynie niefortunnie w art. 47 ust. 2 nazwał uchwałę organu samorządu adwokackiego decyzją ostateczną. Skoro bowiem od uchwały tej miałoby przysługiwać odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, to uchwała ta nie może być uznana za decyzję ostateczną w rozumieniu art. 16 zdanie pierwsze tego Kodeksu. Na podstawie wskazanego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Wywodził zatem, iż trzeba przyjąć, iż określenie "decyzja ostateczna" w art. 47 ust. 2 zostało użyte przez ustawodawcę na oznaczenie decyzji organu drugiej instancji. Możliwość odwołania do Ministra Sprawiedliwości stanowi trzecią instancję, co wyłącza zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał ponadto, iż przyjęcie założenia o uchyleniu art. 47 ust. 2 przez art. 68 ust. 7 ustawy przeczy zasadzie racjonalności ustawodawcy. Zasada ta nie dopuszcza bowiem możliwości stanowienia norm wzajemnie wykluczających się, w szczególności, gdy są to normy tego samego aktu prawnego. Ustawodawca wprowadzając nowy przepis art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze oraz uchylając art. 47 ust. 1, a nie uchylając ust. 2 tej jednostki redakcyjnej wymienionego aktu prawnego, chciał pozostawić kompetencję Ministra Sprawiedliwości do merytorycznej kontroli ostatecznych decyzji w przedmiocie wpisu na listę adwokatów. Pozostawienie tego przepisu jest - w ocenie skarżącego - zgodne z kierunkiem nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 z późn. zm.). Wymieniony akt prawny zwiększa bowiem rolę Ministra Sprawiedliwości w postępowaniu związanym z dostępem do zawodu adwokata. Na potwierdzenie powyższej argumentacji pan P. S. przedstawił w skardze rozważania dotyczące prac legislacyjnych nad ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. Kolejnym argumentem podniesionym przez skarżącego jest różnica w przedmiocie regulacji art. 47 ust. 2 i art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze. Stosowanie jednego z tych przepisów w żaden sposób nie utrudnia bądź uniemożliwia stosowania drugiego. W ocenie skarżącego, Minister Sprawiedliwości bezprawnie dokonał dowolnej interpretacji sformułowania "decyzja ostateczna", użytego w omawianych przepisach. Jak wskazał, prawidłowa wykładnia nie polega na nadawaniu użytym sformułowaniom - wbrew ich wyraźnemu brzmieniu - takiego znaczenia, które będzie prowadzić do sprzeczności z innymi przepisami oraz ich eliminowania przez zastosowanie reguł kolizyjnych. Zasada racjonalności ustawodawcy przemawia za wykładnią przepisów, która eliminuje sprzeczności. Innymi słowy skarżący stanął na stanowisku, iż wykładnia dokonana w zaskarżonym postanowieniu ma charakter prawotwórczy, do czego Minister Sprawiedliwości nie jest uprawniony w postępowaniu odwoławczym. Jego zdaniem, w przedmiotowej spawie nie zachodzi kolizja norm, w związku z powyższym przy rozpatrywaniu odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2006 r. nie było potrzeby stosowania norm kolizyjnych. Jeśliby przyjąć założenie, iż taka kolizja występuje, to jego zdaniem "należałoby zastosować zasadę lex posterior generalis non derogat legi priori speciali, a nie zasadę lex posterior derogat legi prior", jak uczynił to Minister Sprawiedliwości. Norma wyrażona w art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze, zdaniem skarżącego, stanowi przepis szczególny. Przyznaje bowiem uprawnienie do odwołania się do Ministra Sprawiedliwości jedynie od uchwał negatywnych, odmawiających wpisu na listę adwokatów bądź aplikantów adwokackich. W odniesieniu do wszystkich uchwał o wpisie na którąś z tych list, jak również w zakresie innego typu rozstrzygnięć organów samorządu zawodowego, Prawo o adwokaturze przewiduje dwuinstancyjny tryb postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, iż użyte w art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze sformułowanie "decyzja ostateczna" w każdym z tych przepisów oznacza co innego. Stwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania - w rozumieniu art. 68 ust. 7 powołanej ustawy - uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, jako decyzji ostatecznej. Zasada racjonalnego ustawodawcy - na którą wielokrotnie powołuje się pan P. S. - nakazuje bowiem, aby przynajmniej w ramach jednego aktu prawnego tym samym pojęciom przypisywać to samo znaczenie. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w § 10 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Tym samym, nie można przyjąć - jak uczynił to skarżący - iż ustawodawca jednocześnie pod pojęciem "decyzja ostateczna" miał na myśli decyzję Ministra Sprawiedliwości (art. 68 ust. 7), oraz uchwałę samorządu adwokackiego (art. 47 ust. 2). Nie podzielił także stanowiska, iż przedmiot regulacji wymienionych przepisów Prawa o adwokaturze jest różny, bowiem przepisy art. 47 ust. 2. i art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze wskazują odmienne środki odwoławcze od tego samego rozstrzygnięcia - ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów. Na podstawie art. 47 ust. 2 – zainteresowanemu przysługiwałoby odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast w oparciu o art. 68 ust. 7 - skarga do sądu administracyjnego. Nie można równocześnie stosować obu instrumentów na tym samym etapie postępowania administracyjnego. Wbrew wywodom skarżącego stwierdził, że stosownie do ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady lex posterior derogat legi priori należało przyjąć, że wejście w życie nowego przepisu, tj. art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze uchyliło regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, czyli przepis art. 47 ust. 2 powołanego aktu. W tej sytuacji nie było podstaw do zastosowania reguły kolizyjnej wskazanej przez skarżącego, tj. lex posterior genaralis non derogat legi priori speciali. Podkreślił, iż norm wyrażonych w art. 47 ust. 2 i art. 68 ust. 7 nie można rozpatrywać w kategoriach przepisu ogólnego i szczególnego. Oba przepisy, jak już wskazano powyżej, wskazują różne środki odwoławcze od tego samego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja ostateczna odmawiająca wpisu na listę adwokatów bądź adwokatów. Przepis art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze, jako wprowadzający trójstopniowy tok instancji, można jedynie uznać jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze wskazał, iż stanowią one jedynie własną ocenę stanowiska wyrażonego w postanowieniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 sierpnia 2006 r., wyrażoną przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznawana sprawa ma charakter intertemporalny i proceduralny. Mają do niej zastosowanie przede wszystkim przepisy art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze, ale również art. 112, 127 § 1, 134 i in. k.p.a. jak również -przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 52 § 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 6). Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest różnica w poglądach dotyczących obowiązywania powołanych przepisów. Podkreślić należy, że od dnia 10 września 2005 r. w ustawie - Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw sprawę odwołań od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów regulowały dwa przepisy. Był to art. 47 ust. 2 ustawy, w myśl którego "od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego", oraz art. 68 ust 7 ustawy, stanowiący, że "od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów oraz w wypadku niepodjęcia uchwały przez okręgową radę adwokacką w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od doręczenia odwołania zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego." Sad podzielił pogląd Ministra Sprawiedliwości, co do tego, że pierwszy z wymienionych przepisów ma charakter przepisu szczątkowego, pozostałego po uchyleniu ust. 1 tegoż artykułu, natomiast drugi - art. 68 ust. 7 - jest przepisem dodanym przez ustawę zmieniającą i niejako wieńczy obszerny przepis regulujący wpis na listę adwokatów i aplikantów adwokackich. Z tego względu Sąd podzielił pogląd, iż wymienione przepisy regulują tę samą materię i zawierają zapisy wzajemnie się wykluczające. Kolizja między nimi powinna zostać usunięta zgodnie z zasadą iż przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) wyłącza działanie przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2). Na poparcie tego poglądu Minister zasadnie powołał się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, będącą zasadą konstytucyjną (art. 78 Konstytucji RP) i przyjętą w art. 15 k.p.a. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, iż przepis art. 47 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze ma - wobec art. 15 k.p.a. - charakter przepisu szczególnego, uchylającego przepis ogólny, gdyż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mająca charakter konstytucyjny, uważana jest za fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, której pogwałcenie jest rażącym naruszeniem prawa. Takie stanowisko prezentuje literatura (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C. H. Beck, Warszawa 2000, wyd. 3, str. 81 i n.). Należy zauważyć, że przyjęcie wykładni proponowanej przez skarżącego oznaczałoby możliwość czterokrotnego rozpatrywania przedmiotowej sprawy. W konsekwencji należy zgodzić się z wykładnią kolizyjną zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którą ma tu miejsce wyraźny błąd ustawodawcy sprawiający, że określona sytuacja prawna (odwołanie od odmowy wpisu na listę adwokatów) została dwukrotnie uregulowana w tej samej ustawie w odmienny sposób. Wyjściem z tej sytuacji, zgodnym z powołaną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest uznanie, że przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) powoduje zawieszenie stosowania przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2), pozostającego zresztą w wyraźnej sprzeczności z charakterem rozwiązań przyjętych w ustawie - Prawo o adwokaturze, w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. Przedstawiając powyższy pogląd należy zauważyć, że skarżący został nieprawidłowo pouczony o trybie odwoławczym. Zgodnie zaś z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do odwołania (...) lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Oznacza to, że należałoby rozważyć przywrócenie stronie terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego, o ile taki wniosek byłby złożony. W przedstawionej sytuacji nie ma potrzeby rozpatrywania zarzutów merytorycznych podniesionych w sprawie wpisu na listę adwokatów. Oceniając zaskarżone postanowienie Sąd nie stwierdził innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.