VI SA/Wa 1727/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy decyzję [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] kwietnia 2012 r., odmawiającą J. W. (skarżącej w niniejszej sprawie) nadania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno – budowlanej do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. W. w dniu [...] lutego 2012 r. złożyła do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Powołany zarządzeniem Przewodniczącego Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej w R. Zespół Kwalifikacyjny Nr [...] przeprowadził w dniu [...] marca 2012 r., postępowanie kwalifikacyjne zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83 poz. 578 ). Zespół ten ustalił, że skarżąca odbyła studia magisterskie na Akademii [...] w K. na Wydziale Geodezji Górniczej i Inżynierii Środowiska i uzyskała w dniu [...] lipca 2005 r. tytuł - magistra inżyniera na kierunku inżynieria środowiska, tak więc posiada odpowiednie wykształcenie techniczne - ukończone studia magisterskie w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku pokrewnym dla danej specjalności, natomiast skarżąca nie spełniła warunków w zakresie przygotowania zawodowego niezbędnego do uzyskania ww. uprawnień budowlanych. Po analizie udokumentowanej praktyki zawodowej, w książce praktyki wydanej przez [...] Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa w dniu [...] lipca 2009 r., Zespół Kwalifikacyjny nie zaliczył udokumentowanej w książce praktyki zawodowej - praktyki wykonawczej. [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 Nr 5 poz. 42 z późn. zm.), art. 104 ust. 1 i 2 k.p.a. i § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie odmówiła skarżącej nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Organ wskazał, że przy ubieganiu się o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie wymagany okres praktyki zgodnie z ustawą Prawo budowlane to odbycie trzyletniej praktyki na budowie. Warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności. Wykazana przez skarżącą praktyka wykonawcza przy realizacji zadań inwestycyjnych wymienionych w punktach I - IV w książce praktyki zawodowej nie obejmowała robót konstrukcyjno-budowlanych, zatem nie podlegała zaliczeniu. Organ uznał więc, że skarżąca nie odbyła wymaganego okresu praktyki zawodowej, a tym samym nie spełniła wymogów z art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. b) oraz art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że posiadana przez nią praktyka zawodowa spełnia wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę ponieważ: - była to praca polegająca na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane (zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane); - długość jej trwania odpowiada wymogowi zawartemu w art. 14 ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy Prawo budowlane; - była odbywana pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego (zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie); - została udokumentowana w książce praktyki zawodowej w sposób zgodny z § 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie; - dotyczyła obiektów budowlanych gospodarki wodnej i melioracji wodnych, które wchodzą w zakres specjalności konstrukcyjno - budowlanej. Skarżąca podniosła, że decyzja nosi znamiona niezgodności z zasadą równego traktowania, a ponadto w sposób błędny podaje podstawę prawną w uzasadnieniu - art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. b) oraz art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo Budowlane. Przepisy te bowiem zupełnie nie odnoszą się do uprawnień budowlanych, o które się ubiega. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Organ w uzasadnieniu podniósł, że strona ubiegająca się o uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej powinna odbyć praktykę w tej specjalności, czyli powinna wykonywać prace odpowiadające w zakresie podmiotowym czynnościom kierownika budowy, a w zakresie przedmiotowym odpowiadające zakresowi rzeczowemu specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Z przedłożonej książki praktyki zawodowej na budowie wynika, że skarżąca w jej trakcie wykonywała prace związane z regulacją koryta rzek, umacnianiem, budową i odbudową skarp i brzegów rzecznych. Zdaniem Komisji Kwalifikacyjnej ww. prace wchodzą w zakres budownictwa hydrotechnicznego, a ta gałąź budownictwa objęta jest specjalnością konstrukcyjno-budowlaną. W tej sytuacji nie ma podstaw do odrzucenia praktyki udokumentowanej przez stronę z powodów podniesionych przed organ I instancji. Powyższe nie przesądza, że praktyka strony odpowiada warunkom przewidzianym w prawie. Organ wskazał w uzasadnieniu, że skarżąca ubiega się o uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno- budowlanej i dlatego osoba nadzorująca jej praktykę winna legitymować się uprawnieniami bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, czyli specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika natomiast, że praktyką zawodową skarżącej w okresie od [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] lipca 2010 r. kierował B. P., który posiada uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie budowli hydrotechnicznych. Zgodnie zaś z załącznikiem nr 2 do powołanego rozporządzenia specjalność konstrukcyjno-budowlana obejmuje następujące dziedziny: geotechnika, obiekty budowlane budownictwa ogólnego, obiekty budowlane budownictwa przemysłowego, budowle wysokościowe, budowle hydrotechniczne, obiekty budowlane melioracji wodnych, rusztowania i deskowania wielofunkcyjne. Uprawnienia budowlane B. P. obejmują co prawda specjalność konstrukcyjno – inżynieryjną, lecz ich zakres ograniczony jest do budowli hydrotechnicznych, ujęć wód oraz basenów i zbiorników wodnych przemysłowych. Jak wynika załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, uprawnienia te obejmują jedynie cześć dzisiejszej specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Nie są to zatem uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności, czyli w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Pozostały okres praktyki na budowie nadzorował A. G., który posiada uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci sanitarnych i konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie mostów. Uprawnia te w ogóle nie dotyczą specjalności konstrukcyjno-budowlanej. A. G. posiada również uprawnienia w specjalności melioracje wodne. Jednakże melioracje wodne stanowią jedynie cześć obecnej specjalności konstrukcyjno - budowlanej. W ocenie organu praktyka udokumentowana przez skarżącą nie odpowiada zatem warunkom określonym w art. 14 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia co skutkuje odmową nadania uprawnień budowlanych bez egzaminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła, że decyzja ta została wydana na niekorzyść strony bez podstawy prawnej i powinna zostać uznana za nieważną, bądź uchylona. Skarżąca podkreśliła, że udokumentowana przez nią praktyka spełnia wymagania określone w ustawie Prawo Budowlane oraz rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W ocenie skarżącej brak przepisów dostosowawczych, które rozstrzygałyby w jakim zakresie osoby, które uzyskały uprawnienia budowlane w specjalnościach istniejących pod rządami poprzedniego prawa budowlanego mogą kierować obecnie praktykami zawodowymi, spowodował powstanie szerokiego pola do tzw. uznaniowości organu. Wskazała, że celem jej praktyki zawodowej było przyuczenie jej do zawodu kierownika budowy, aby móc kierować robotami i prowadzić nadzory przy budowie obiektów budowlanych melioracji wodnych. W trakcie praktyki wykonywała prace adekwatne do tych, jakie wykonuje kierownik budowy w w/w zakresie. Skarżąca uważa więc za bezzasadne, by osoby kierujące jej praktyką zawodową legitymowały się tak szerokimi uprawnieniami jak obecne uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej bez ograniczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nawiązującym do sygnalizowanego w piśmie z [...] grudnia 2012 r. zamiaru złożenia opinii rzeczoznawcy budowlanego i pisma z [...] lutego 2013 r. przy którym została złożona opinia E. F., skarżąca wniosła o uwzględnienie tej opinii w postępowaniu pozostawiając, jak podała do uznania Sądu ocenę co do powołania E. F. na świadka. Na rozprawie w dniu [...] września 2013 r. Sąd wniosków skarżącej nie uwzględnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zw. ppsa) Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 ppsa. Skarżąca w przedmiotowym wniosku wniosła o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. uprawnienia budowlane są udzielane we wskazanych w przepisie specjalnościach w tym specjalności objętej wnioskiem. Zgodnie z ust. 3 powołanego artykułu uzyskanie uprawnień wymaga jednak odbycia praktyki, zaś z ust. 4 wynika, że warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Natomiast szczegółowe warunki odbywania praktyki zostały określone w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. 2006 r. Nr 83, poz. 578). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia praktyka zawodowa, o której mowa w art. 14 ust. 4 ustawy odbywana jest po uzyskaniu dyplomu ukończenia wyższej uczelni pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego. Skoro zatem rozporządzenie jest aktem wykonawczym do powołanej ustawy to użyte w § 3 pojęcie "we właściwej specjalności" należy wykładać w zgodzie z ustawą. Zatem pod tym pojęciem należy rozumieć specjalności, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Istotną przy tym jest okoliczność, iż w rozporządzeniu jak i w ustawie brak jest przepisów, które rozstrzygałyby czy i w jakim zakresie osoby, które uzyskały uprawnienia budowlane w specjalnościach istniejących przed wejściem w życie powołanej ustawy, mogą kierować praktykami zawodowymi pod rządami obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy organ miał obowiązek stosowania prawa obecnie obowiązującego tj. powołanej ustawy, jak i rozporządzenia. Zasadnie zatem uznał, że osoby kierujące praktyką zawodową muszą mieć uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności - stosownie do art. 14 ust. 1 i ust. 1 i 3 powołanej ustawy. Skoro skarżąca ubiega się o uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej to osoba nadzorująca jej praktykę winna dysponować uprawnieniami bez ograniczeń w tej specjalności. Żadna z osób nadzorujących praktykę skarżącej tj. B. P. i A. G. nie legitymują się, jak trafnie uznał organ szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko, takimi uprawnieniami, a taki stan rzeczy oznacza, iż praktyka udokumentowana przez skarżącą nie spełnia warunków określonych w art. 14 ust. 4 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzania i w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem, że wymóg odbycia stosownej praktyki nie został przez skarżącą spełniony. Tym samym decyzja o odmowie nadania uprawnień znajduje uzasadnienie w § 7 ust. 6 pkt 2 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym Izba wydaje decyzję o odmowie nadania uprawnień bez przeprowadzania egzaminu, jeżeli praktyka zawodowa osoby ubiegającej się o uprawnienia nie odpowiada wymogom określonym w § 3 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Sąd nie uwzględnił wniosków skarżącej mając na uwadze art. 106 § 3 ppsa zgodnie, z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające ale tylko z dokumentów i to wyłącznie wówczas, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania i jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ta przesłanka w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Stan faktyczny został przez organy ustalony prawidłowo, a wątpliwości strony wynikają w istocie z odmiennej niż przyjęta przez organ wykładnia przepisów prawa, a w tym zakresie przeprowadzenie postępowania dowodowego jest niedopuszczalne. Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.