VI SA/Wa 1730/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację dodatkowego zjazdu oddala skargę Pismem z dnia 7 czerwca 2005 r. skarżący J. M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P. z siedzibą w m. F., P. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację dodatkowego zjazdu z drogi ekspresowej nr [...] (odcinek G. – B. w rejonie projektowanego węzła [...]) stanowiącego dojazd do istniejącej stacji paliw płynnych [...] - zakwalifikowanej jako MOP (działka nr ewid. [...]) w miejscowości S.. Powodem wystąpienia z ww. wnioskiem była planowana rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów trasy ekspresowej na odcinku G. – B. od km [...], przy czym proponowane w ramach projektu rozbudowy rozwiązanie komunikacyjne dotyczące działki skarżącego przewidywało wyjazd z drogi głównej (typowe rozwiązanie w sytuacji zlokalizowania obiektu MOP w sąsiedztwie węzła drogowego) z wykorzystaniem drogi zbierająco – rozprowadzającej. Skarżący uzasadniał swoją prośbę przewidywanym spadkiem sprzedaży o ok. 50%, który jego zdaniem nastąpi wsutek przyjętego rozwiązania komunikacyjnego przewidującego możliwość dojazdu do stacji paliw drogą zborczo rozprowadzającą o długości 1500m z możliwością wjazdu na tę drogę poprzez pad wyłączenia z ruchu oddalony o ok. 2000m od tej stacji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora (GDDKiA) zatwierdził projekt rozbudowy drogi krajowej nr [...] G. – B. oraz udzielił pozwolenia na budowę, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. GDDKiA na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ) – dalej udp. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację dodatkowego wyjazdu z drogi ekspresowej nr [...] [...] stanowiącego dojazd do istniejącej stacji paliw płynnych [...] (działka nr ewid. [...]) w miejscowości S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskowana przez skarżącego lokalizacja wyjazdu z drogi ekspresowej jest niezgodna z § 166 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z 1999 r. poz. 430), a ponadto proponowany układ komunikacyjny wpłynie na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu użytkowników projektowanej drogi zbierająco – rozprowadzającej. W ocenie organu przyjęte w projekcie rozbudowy drogi krajowej nr [...] rozwiązanie dotyczące obsługi komunikacyjnej należącego do skarżącego obiektu, ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, a po zastosowaniu odpowiedniego konwencjonalnego oznakowania pionowego na drodze ekspresowej i zbierająco - rozprowadzającej, zapewni właściwe warunki dojazdu do jego obiektu, bez utraty klientów i strat finansowych w ramach prowadzonej przez niego działalności. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 4 kwietnia 2007 r., skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie § 166 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Zdaniem skarżącego proponowana we wniosku koncepcja rozwiązania komunikacyjnego umożliwiająca lokalizację wyjazdu z drogi ekspresowej do istniejącej stacji paliw płynnych nie narusza zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego i jej użytkowników, co wynika z przeprowadzonej analizy potoku ruchu pojazdów samochodowych poruszających się projektowaną drogą zbierająco-rozprowadzającą oraz prognozy ruchu pojazdów samochodowych zjeżdżających z drogi ekspresowej do stacji paliw. W ocenie skarżącego rozwiązanie proponowane przez GDDKiA w przyjętej koncepcji przebudowy drogi krajowej nr [...], narzucającej jedyną możliwość wyjazdu do stacji paliw o statusie MOP w odległości ponad 1,5 km od niej, z ograniczoną widocznością tej stacji paliw i MOP, stanowi dogmatyczne rozumienie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie korelujące z obecnymi realiami i de facto może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa tego ruchu. Ponadto projektowana lokalizacja wyjazdu z drogi krajowej nr [...], stanowi naruszenie wcześniejszych decyzji zarządcy drogi wydanych dla wnioskodawcy, związanych z lokalizacją stacji paliw, które gwarantowały wnioskodawcy bezpośrednie skomunikowanie stacji paliw z droga krajową nr [...].. W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania GDDKiA decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] uchylił swoją wcześniejszą decyzję i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (udp) (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, organ stwierdził, iż przepis ten nie dotyczy przedmiotowej sytuacji, bowiem w niniejszej sprawie w ocenie organu mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał, iż droga ekspresowa [...] [...] nie została jeszcze wybudowana, a zatem nie można ubiegać się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ww. drogi. Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 in fine wyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej stosowanie zjazdów na drodze klasy [...] jest zabronione oraz że droga zbierająco - rozprowadzająca, nie jest nieruchomością przyległą do drogi w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu ustawy o drogach publicznych, lecz częścią pasa drogowego przyszłej drogi ekspresowej [...]. W ocenie organu analiza wniosków skarżącego z dnia 7 czerwca 2005 r. oraz z dnia 4 kwietnia 2007 r. jednoznacznie wskazuje, iż zamiarem skarżącego było wprowadzenie zmian do projektu budowlanego rozbudowy drogi krajowej nr [...] opracowanego na zlecenie zarządu drogi przez "Mosty Katowice" Sp. z o.o. z siedzibą w Katowicach. Skoro zatem projekt ten został zatwierdzony przez Wojewodę M. decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], to zdaniem organu obecne kwestionowanie przez stronę rozwiązań przyjętych w tym projekcie jest spóźnione, a w konsekwencji niedopuszczalne, zwłaszcza że o wszczęciu postępowania o wydanie tej decyzji wszystkie strony tego postępowania zostały zawiadomione. W skardze na decyzję z dnia 31 lipca 2007 r. skarżący podniósł, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał niezgodnej z obowiązującymi normami prawnymi oraz stanem faktycznym oceny wniosku skarżącego i wydał swoje rozstrzygnięcie z rażącym naruszeniem dyspozycji art. 105 § 1 i 138 § kpa oraz art. 29 udp. W ocenie skarżącego organ wadliwie uznał, że złożony przez skarżącego wniosek z dnia wniosek o zezwolenie na lokalizację wyjazdu z drogi ekspresowej nr [...] na odcinku G. – B. w rejonie projektowanego węzła [...], ze względu na wydanie przez Wojewodę M. zezwolenia na rozbudowę ww. drogi krajowej jest niedopuszczalny, a kwestionowanie rozwiązań drogowych przyjętych w zatwierdzonej wyżej wymienionej decyzji Wojewody M. jest spóźnione. Skarżący podkreślił, iż GDDKiA, dokonując analizy wniosku skarżącego, nie uwzględnił faktu, że postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na lokalizację dodatkowego wyjazdu z drogi ekspresowej [...] do istniejącej stacji paliw zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości S., wszczęte zostało przed wydaniem przez Wojewodę M. decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Skarżący podkreślił, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego w 2005 r. dotyczyło zmiany projektu przebudowy drogi krajowej nr [...] poprzez uwzględnienie w nim wnioskowanego przez skarżącego dodatkowego wyjazdu z drogi ekspresowej nr [...] [...] do istniejącej stacji paliw stanowiącej własność i miejsce pracy skarżącego. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi obrazę art. art. 29 udp poprzez błędne wskazanie, iż w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, kiedy to projektowana modernizacja i przebudowa drogi krajowej nr [...] była dopiero w fazie projektów, organ stwierdził, iż obowiązek wykonania lub przebudowa zjazdu z drogi ciąży na właścicielu przyległych do drogi nieruchomości, a nie jak to wynika z ustawy na zarządcy drogi. Reasumując skarżący uznał, iż w toku prowadzonego postępowania organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, opierając rozstrzygnięcie na nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, bez zachowania ciążącego na organie administracji państwowej obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie czym rażąco naruszył zasady postępowania administracyjnego w tym zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę zaufania obywateli do organów państwa W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed sądem skarżący przyznał, iż na dzień wydania decyzji droga [...] mie istniała, zaś w chwili obecnej znajduje się w fazie budowy. Stwierdził również, że znana mu jest decyzja Wojewody M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. lecz nie próbował jej kwestionować. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie jest uzasadniona. Skarżący domagał się dodatkowego zjazdu ze znajdującej się, w dacie złożenia wniosku, w fazie projektowej drogi ekspresowej [...] na drogę zbiorczo rozprowadzającą, co zapewniłoby - jak twierdził - bezpośredni zjazd na prowadzoną przez niego stację paliw. Jak stanowi art. 4 pkt 8 udp. zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepiów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 29 ust. 1 udp. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Organ I instancji odmówił zezwolenia na podstawie art. 29 ust. 4 udp. twierdząc, że proponowana lokalizacja zjazdu nie odpowiada wymogom wynikającym z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a konkretnie że jest niezgodna z § 166 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430 ). W wyniku zaś ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzja została uchylona, a postępowanie umorzone z uwagi na to, że po pierwsze - droga, z której o zjazd wnioskował skarżący, nie została jeszcze zbudowana, a po drugie – zjazd może zostać urządzony na nieruchomość skarżącego przyległą do drogi, a droga zbiorczo – rozprowadzająca nie jest taką nieruchomością. Decyzja organu odpowiada prawu. Jak stanowi art. 105 § 1 Kpa. gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjęto, iż bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wtedy, gdy brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty ( vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnegom – komentarz 6 wyd. C. H. Beck Warszawa, 2004r. str. 478 ). Z umorzeniem postępowania mamy więc do czynienia wtedy, gdy organ rozpoznający sprawę stwierdzi zaistnienie trwałej i nieusuwalnej przeszkody dla dalszego prowadzenia postępowania. Przyjmuje się, że przedmiot postępowania istnieje, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: sprawa podlega załatwieniu przez istniejący i właściwy organ administracji, sprawa ma charakter indywidualny, a rozstrzyganie o niej następuje w formie decyzji administracyjnej, jest norma prawa materialnego stanowiąca dla organu rozstrzygającego podstawę podjęcia rozstrzygnięcia, istnieje podmiot mający legitymację procesową, dysponuje on interesem prawnym i domaga się działania organu oraz zrealizowany został stan faktyczny odpowiadający normie prawa upoważniającej organ do podjęcia decyzji dla danego stanu przewidzianej ( vide: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Postępowanie administracyjne ogólne, C.H.Beck, Warszawa 2003r. str. 627 ). Stwierdzenie przez organ braku któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że cel postępowania administracyjnego, jakim jest wydanie decyzji, nie może zostać osiągnięty i postępowanie musi zostać umorzone. Bezprzedmiotowość postępowania może ujawnić się zarówno w postępowaniu przez organem I instancji, jak też w postępowaniu odwoławczym. W zależności od etapu, na którym organ stwierdzi istnienie przesłanki nakazującej umorzenie postępowania, podstawą prawną do takiego działania będzie albo art. 105 § 1 Kpa. lub art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. przy czym, jak zauważył w wyroku z dnia 25 października 1988r. Naczelny Sąd Administracyjny "przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa. nie określa przyczny umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 Kpa.". W obu przypadkach umorzenia postępowania, a więc czy to na podstawie art. 105 § 1 czy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. zawsze przyczyną będzie brak jednego z elementów materialnoprawnego stosunku prawnego albo o charakterze podmiotowym, albo przedmiotowym, a etap postępowania w którym ten brak się ujawni będzie miał znaczenie wyłącznie dla wskazania podstawy prawnej umorzenia. W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie dla bezprzedmiotowości postępowania ma norma prawna dająca stronie prawo domagania się od organu określonego działania oraz stan faktyczny danej sprawy odpowiadający generalnie hipotezie określonej w tej normie. Jak już wyżej zauważono, zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy tej drodze, a zezwolenie na jego wykonanie wydaje się, jak stanowi art. 29 ust. 1 i ust. 3 udp., właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości przyległej do drogi, na której ma być urządzony zjazd. W zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. W sprawie jest niesporne że skarżący wnioskował o urządzenie zjazdu z drogi ekspresowej [...] na drogę tzw. zbierająco - rozprowadzającą ( we wniosku - zbiorczo–rozprowadzającą ) nie zaś na nieruchomość do niego należącą. Niesporne jest również, że droga [...], z której o zjazd wnioskował skarżący, w dacie wniosku, pozostawała jedynie na etapie projektowym. Powyższy stan faktyczny pozwala stwierdzić, iż brak jest przepisu materialnego prawa administracyjnego, który dozwalałby organowi administracji publicznej ukształtować sytuację prawną skarżącego wnioskującego o zjazd dodatkowy poprzez wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na urządzenie dodatkowego zjazdu, bądź odmawiającej takiego zezwolenia. Organ, stwierdziwszy na etapie wstępnym badania wniosku, że stan faktyczny nie mieści się w normie przewidzianej dla określonego działalnia, winien był umorzyć postępowanie na zasadzie art. 105 § 1 Kpa. Wadliwe działanie organu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostało skorygowane decyzją zaskarżoną, które to działanie Sąd uznał za prawidłowe i zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.