VI SA/Wa 1730/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi "B." Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w W. (dalej jako Dyrektor), po rozpatrzeniu zażalenia B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako skarżąca spółka), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w P. (dalej jako Naczelnik) z [...] stycznia 2011 r., którym odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik wszczął z urzędu wobec skarżącej spółki postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych S., nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...] (dalej jako przedmiotowy automat), stanowiącego własność skarżącej spółki. W uzasadnieniu wyjaśnił, w toku kontroli przeprowadzonej w punkcie gier na automatach o niskich wygranych w S. przy ul. K. [...] stwierdzono nieprawidłowości w działaniu przedmiotowego automatu, polegające na możliwości zwiększenia wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze wyższej niż 0.07 euro. Wobec powyższych ustaleń Naczelnik obowiązany był na podstawie § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. z 2003 r., nr 102, poz. 946), wszcząć postępowanie celem cofnięcia rejestracji przedmiotowego automatu. W toku postępowania skarżąca spółka wniosła o jego zawieszenie do czasu rozstrzygnięcia przez: 1. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako ETS) zagadnienia zgodności ustawy o grach hazardowych z regulacjami wspólnotowymi, o co zwrócił się do niego sąd administracyjny w Gdańsku (pytania prawne w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 352/10, III SA/Gd 222/10 oraz III SA/Gd 262/10); 2. Trybunał Konstytucyjny RP (dalej jako TK) zagadnienia zgodności ustawy o grach hazardowych z Konstytucją RP, o co zwrócił się do niego sąd administracyjny w Poznaniu (pytania prawne w sprawie o sygn. akt II SA/Po 549/10). Zdaniem skarżącej spółki powyższe rozstrzygnięcia będą mogły mieć istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Naczelnik nie podzielił stanowiska skarżącej spółki i odmówił zawieszenia postępowania, wskazując na art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej jako Ordynacja. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd postępowanie podlega zawieszeniu jedynie z urzędu, a nie na wniosek strony postępowania. Wobec tego oraz wobec braku dopatrzenia się przez Naczelnika bezpośredniego związku niniejszej sprawy z rozstrzygnięciem pytań prawnych wskazanych przez stronę postępowania organ postanowił nie zawieszać postępowania. W zażaleniu skarżąc spółka zarzuciła Naczelnikowi m.in. naruszenie przepisu art. 201 § 1 Ordynacji poprzez niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy ciążył na nim taki obowiązek, bez konieczności podejmowania inicjatywy z jej strony. Podkreśliła, że odpowiedzi na pytania prawne wskazane przez nią we wniosku o zawieszenie postępowania będą miały bezpośredni związek z niniejsza sprawą, wobec tego niezawieszenie postępowania było błędem. Dyrektor uznał, że Naczelnik prawidłowo postanowił nie zawieszać postępowania, gdyż po pierwsze brak było do tego podstaw, a po drugie zawieszenie z przyczyn wskazanych w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji jest możliwe jedynie z urzędu, nigdy na wniosek strony postępowania. Organ uznał, że kwestie zawarte w pytaniach prawnych przywołanych przez stronę skarżącą nie mają bezpośredniego związku z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Na powyższe postanowienie skarżąca spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o jego uchylenie zarzuciła naruszenie art. 120; art. 121 § 1 i art. 125 Ordynacji w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 201 § 1 pkt 2 w zw. z art. 122 Ordynacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podkreśliła, że organy obu instancji dokonały błędnej oceny przytoczonych przez nią pytań i niewłaściwie uznały, że kwestie w nich poruszone pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wyraziła pogląd, iż nie można wykluczyć, że ETS zajmie odmienne stanowisko odnośnie notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych, a w konsekwencji zachodzi przesłanka do zawieszenia z urzędu niniejszego postępowania. Na potwierdzenie swojego stanowiska wnosząca skargę przywołała orzeczenia sądów administracyjnych, w których zawieszono postępowania w związku z zaistnieniem identycznych przesłanek, co wskazywane przez nią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych, jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są postanowienia Dyrektora i Naczelnika, którymi odmówiono skarżącej spółce zawieszenia na jej wniosek postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Podstawą tych rozstrzygnięć było przyjęcie przez organy – odmiennie od skarżącej spółki, że ww. pytania prawne przedstawione do ETS-u oraz do TK, nie są zagadnieniami wstępnymi dla rozpatrywanej sprawy, o których mowa w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skierował w dwóch sprawach (sygn. akt IIISA/Gd 352/10 oraz IIISA/Gd 262/10) odpowiednio pytania prawne do ETS-u : "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych" oraz "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje wydawania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 549/10 zwrócił się do TK z pytaniem prawnym "Czy art. art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z 2009 r.) uniemożliwiający podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych odnośnie przedsięwzięć podjętych przed dniem 1 stycznia 2010 r. dopuszczalną wcześniej zmianę miejsca urządzania gry ustalonego w uprzednio wydanym zezwoleniu, nie jest niezgodny z wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą ochrony interesów w toku podmiotów prowadzących takową działalność, które - w zaufaniu do dotychczasowych przepisów - rozpoczęły realizację sześcioletnich przedsięwzięć gospodarczych." Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy wyniki ww. postępowań stanowią zagadnienia wstępne w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji, od których zależy rozstrzygnięcie sprawy o cofnięcie rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Sąd musi zatem rozstrzygnąć, czy powyższe pytania winny zostać uznane przez organy za rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych przez inne sądy (tj. ETS i TK) w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji. Zanim jednak nastąpi rozstrzygnięcie czy pytania stanowią zagadnienia wstępne należy wskazać, że stosownie do art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji to organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mając na względzie ów przepis Sądu stwierdził, że organy obu instancji słusznie przyjęły, że zawieszenie niniejszego postępowania z przyczyn wskazanych przez skarżącą spółkę we wniosku o zawieszenie postępowania mogło nastąpić jedynie z ich inicjatywy – tj. z urzędu. W konsekwencji skarżąca spółka nie miała możliwości skutecznie wnieść o zawieszenie niniejszego postępowania z tytułu powołanych powyżej przyczyn. Odnosząc się do treści zadanych przez sądy administracyjne pytań prawnych wskazanych powyżej, Sąd zauważa, że wprawdzie dotyczą one ustawy o grach hazardowych, jednakże zostały zadane w zgoła innych sprawach, aniżeli przedmiotowa. W sprawie o sygn. akt IISA/Gd 352/10 istotą jest odmowa przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Natomiast w sprawie o sygn. akt IISA/Gd 262/10 skarżoną decyzją odmówiono wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z kolei sprawa II SA/Po 549/10 dotyczy możliwości dokonania zmiany miejsca urządzania gier wskazanego w zezwoleniu. Przepis art. 201 § 1 Ordynacji podatkowej określa przypadki, w których zawieszenie postępowania podatkowego jest obligatoryjne. Organ ma zatem obowiązek w toku postępowania z urzędu badać, czy nie powstało zdarzenie bądź sytuacja, które wymagają zawieszenia postępowania, a w razie ich wystąpienia z urzędu postępowanie takie zawiesić. Według jednej z przesłanek zawieszenie postępowania może nastąpić, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 201 § 1 pkt 2). W literaturze przedmiotu na tle przepisu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji utrwalony jest pogląd, wyprowadzony z obligatoryjnego charakteru tej podstawy zawieszenia postępowania, że organ zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie będzie możliwe. Oznacza to, że jeżeli "zagadnienie wstępne" wykazuje jedynie pośredni związek (z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie) z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Oczywiście mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania. W praktyce pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania, uwarunkowane jest rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, które ze względu na jego przedmiot należy do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej lub sądu. Zależność, o której mowa ma charakter związku bezpośredniego, chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (por. wyrok NSA z 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55). Od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego winno w ogóle zależeć rozpatrzenie sprawy (por. G. Łaszczyca, op.cit., str. 100-101; wyrok WSA z 18 września 2009 r., III SA/Gl 798/09). Z samej istoty zagadnienia wstępnego wynika też, że musi ono mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Wskazuje na to przede wszystkim argument w postaci konieczności jego rozstrzygnięcia. Zważyć przy tym należy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji składają się cztery istotne elementy, które muszą zaistnieć łącznie. Mianowicie zagadnienie to wyłania się w toku postępowania; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; zagadnienie to wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ostatni z wymienionych elementów - w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, Ordynacja podatkowa nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania - instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny, jak i w swoich orzeczeniach -Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował min. J. Rodziewicz (w:) "Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym", Gdańsk 2000 r., strony 7-18., gdzie podaje m.in. że: "pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę". Z kolei Wojciech Jakimowicz w artykule pt. "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że dla postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych nie są kwestiami prejudycjalnymi ww. sprawy zawisłe przed ETS-em i TK. Reasumując Sądu stwierdza, że brak jest takiej zależności między rozstrzygnięciami owych pytań prawnych, a rozpatrzeniem i wydaniem decyzji w niniejszej sprawie, aby można było mówić o istnieniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu odmówiły zawieszenia postępowania. W żadnym razie nie dopuściły się naruszenia zasad postępowania zawartych w art. 120, 121 § 1, 122 i 125 Ordynacji. Rozpoznając sprawę wyczerpująco zbadały jej istotne okoliczności faktyczne. Jednocześnie stanowiska wyrażone w zaskarżonych postanowieniach zostały uzasadniono w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 210 § 4 Ordynacji. Z tych względów Sąd stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.).orzekł, jak w sentencji.