VI SA/Wa 1731/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska(spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Aleksandra Borowiec- Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi R. R. – wspólniczki A. s.c. na opinię Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r., Nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...].05.2005 r. nr [...] w sprawie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia dla pani R. R. wspólniczki "A." s. c. z siedzibą w W. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 z art. 144 Kpa oraz art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...].04.2005 r. nr [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o wydanie opinii, o której mowa w art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, w związku z postępowaniem o wydanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia dla pani R. R. wspólniczki "A." s. c. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], negatywnie zaopiniował wniosek o wydanie koncesji dla ,,A." s.c. wskazując, że wniosek ten ma de facto umożliwić działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia Z. K., który utracił koncesję na taką działalność prowadzoną w ramach "T." z siedzibą w W. Stwierdzenie to, organ I instancji uzasadnił faktem zameldowania na pobyt stały wnioskodawczyni pani R. R. w domu należącym do Z. K., brakiem określenia w umowie spółki cywilnej przez nią zawiązanej z p. R. P. osoby uprawnionej do reprezentacji spółki, siedziba zawiązanej spółki "A." mieści się w budynku stanowiącym własność Z. K. i jest on pracodawcą R. P. W zażaleniu obie wspólniczki R. R. i R. P. - reprezentowane przez pełnomocnika - zarzuciły postanowieniu organu I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 10 k.p.a., błędy w ustaleniach faktycznych, a ustalony stan w sprawie zmierza do ograniczenia swobody działalności gospodarczej w sytuacji, gdy wnioskodawczyni nie można przypisać negatywnych przesłanek uzasadniających negatywną opinię. Strony przestrzegają porządku prawnego, a istnienie rękojmi wynika z kwalifikacji osoby ubiegającej się o koncesję. Organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego uznał, że negatywne zaopiniowanie wniosku o wydanie koncesji pani R. nie narusza konstytucyjnego prawa swobody gospodarczej. Jest bowiem wolą ustawodawcy, że organ koncesyjny - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, został zobowiązany do zasięgnięcia stosownej opinii właściwego organu Policji - przed wydaniem koncesji. Wskazał, że ratio legis tej instytucji wynika stąd, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, ma ścisły związek z bezpieczeństwem państwa i porządku publicznego (wymaga ono zgody organu administracji publicznej, wyrażonej decyzją administracyjną), a opinia organu Policji stanowi swoistą rekomendację, iż działalność podmiotu, któremu koncesja ma być udzielona, nie będzie zagrażać porządkowi publicznemu. Wywodził, że ustawa o ochronie osób i mienia nie zawiera szczegółowych regulacji co do zakresu i przedmiotu opinii, stąd organy Policji kierując się względami wykładni funkcjonalnej art. 16 w związku art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 ze zm.) przyjmują, że postanowienie opiniujące w sprawie wniosku o wydanie koncesji winno odwoływać się do przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, określających przesłanki odmowy udzielenia koncesji. W związku z powyższym przyznał, że zarówno wnioskodawczyni, jak i jej wspólniczka posiadają pozytywne opinie z miejsca zamieszkania, a pani R. R. posiada niezbędną do prowadzenia tej działalności gospodarczej licencję pracownika ochrony fizycznej, ale podzielił też pogląd organu odwoławczego, że powyższe okoliczności - w świetle poczynionych ustaleń - nie wystarczają do wydania pozytywnej opinii. Wskazał na to, że organ I instancji na podstawie art. 80 k.p.a., dokonał swobodnej oceny zebranego – bezspornego - materiału dowodowego i ocenie tej nie można zarzucić sprzeczności, czy braku logiki mając na uwadze wiedzę i doświadczenie życiowe. Faktem jest bowiem, że pani R. R. mieszka w domu Z. K., siedziba zawiązanej przez nią spółki mieści się w budynku stanowiącym własność Z. K., a jej wspólniczka R. P. jest pracownicą Z. K., który to – co jest istotne – był właścicielem podmiotu gospodarczego "T." i wskutek naruszeń prawa w zakresie ustawy o ochronie osób i mienia, jak i naruszenia przepisów prawa karnego - zarzutu popełnienia przestępstw, m. in., przeciwko życiu i zdrowiu - utracił koncesję na prowadzenie usług ochrony osób i mienia, a także zawieszono mu prawa wynikające z licencji pracownika ochrony fizycznej. Powyższe ustalenia pozwoliły uzasadnić stanowisko, iż de facto spółka cywilna "A." ma umożliwić prowadzenie Z. K. działalność w zakresie ochrony osób i mienia, na którą to działalność sam koncesję utracił. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast argumentu organu I instancji, iż brak w umowie spółki cywilnej - zawartej pomiędzy paniami R. R. a R. P. - nazwiska pełnomocnika świadczy o chęci ukrycia przez nie osoby, która te uprawnienia uzyska, a tym samym o obejściu prawa przez wspólniczki. Stwierdził, że ocena ta wykracza poza kompetencje organu opiniującego, natomiast dokument umowy spółki cywilnej będzie istotny dla organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie co do istoty sprawy, tj. udzielenia bądź odmowy udzielenia koncesji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organ właściwy w sprawach koncesyjnych jest bowiem uprawniony do oceny czy przedłożone przez wnioskodawczynię dokumenty spełniają wymogi prawem określone i odpowiedniej do tej oceny reakcji. Uchybienie to nie zmienia jednak zasadności rozstrzygnięcia co do negatywnej opinii o podmiocie ubiegającym o koncesję. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził nietrafność tego zarzutu, jako że realizacja praw strony w postępowaniu wynikającym ze współdziałania organów administracji polega na możliwości wniesienia prawem określonego środka odwoławczego od postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. Z uprawnienia tego strona skorzystała. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. odnosi się natomiast wprost do decyzji kończącej postępowanie w sprawie i nie ma zastosowania do postanowień, wydanych w trybie współdziałania. Strona posiada możliwość realizacji swoich uprawnień określonych w art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji przez organ koncesyjny, na którym ciąży obowiązek z tego przepisu wynikający. Pani R. R. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie jako naruszające prawo i zarzuciła jak w zażaleniu: - naruszenie art. 10 K.p.a. przez niepouczenie strony o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Wywodziła, ze zasada wysłuchania stron jest wspólna dla wszystkich procedur i powołał się na orzecznictwo NSA w tej materii. - dowolne ustalenia, które stanowią przypuszczenia, nienoszące cech dowodów, a które zmierzają do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej skarżącej w ramach spółki cywilnej w sytuacji, gdy organ nie podnosi w uzasadnieniu negatywnych cech skarżącej lub jej spółki. W odpowiedzi na skargę organ koncesyjny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 kpa stwierdził, ze organ współdziałający nie ma obowiązku stosowania przepisu § 1 art.10 kpa. Przepis ten odnosi się wprost do decyzji wydawanej w sprawie i nie odnosi się go do postanowień, bowiem strona ma możliwość dochodzenia swoich racji w zażaleniu. Z przytoczonego przez organ koncesyjny w zaskarżonej decyzji stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, że "Uzasadnieniem obowiązku prowadzenia wspomnianej dokumentacji jest charakter działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia. Działalność ta dotyka sfery ochrony praw i wolności obywatelskich. Musi być zatem szczegółowo dokumentowana, aby organ koncesyjny miał zawsze możliwość skontrolowania działalności przedsiębiorcy."(wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2485/00) Natomiast kwestia uchybienia przez stronę obowiązkom określonym w art. 18 ust. 1 ustawy, dotyczącym terminowego informowania organu koncesyjnego o zmianie okoliczności faktycznych ujętych w koncesji, stanowi tylko element całościowej oceny przedsiębiorcy. Podobnie okoliczność zatrudniania przez przedsiębiorcę osoby karanej nie była przedmiotem zarzutów podniesionych w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż zarzut skargi co do naruszenia art. 10 § 1 jest uzasadniony, nie mniej jednak to uchybienie procesowe – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ocenianego przez organ opiniujący – nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym skarga nie może być uwzględniona. Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. nr 14, poz. 740, z późn. zm.) stanowi regulację specyficznej działalności gospodarczej. Ochrona, zapewnienie bezpieczeństwa osób i mienia tradycyjnie zaliczane jest do zadań państwa. W nowej rzeczywistości społeczno-gospodarczej dopuszczone do realizacji tych zadań państwa podmioty niepaństwowe wykonują działalność na zasadzie reglamentacyjnej działalności gospodarczej. Ma ona w tej dziedzinie formę koncesyjną, stanowiącą dopuszczalne przez Konstytucję RP ograniczenie zasady wolności działalności gospodarczej – w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Z tych też względów działalność koncesjonowana w zakresie ochrony osób i mienia podlega szczególnej kontroli, a podmioty działające w tym obszarze mają obowiązek szczegółowego dokumentowania podejmowanych czynności i udostępniania tej dokumentacji organom koncesyjnym. Obowiązek współdziałania wynika z przepisów prawa materialnego, także cel i funkcje współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnych można określić szczegółowo tylko w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa materialnego (J. Borkowski, tamże, s. 78). Na temat wzajemnego związania organów współdziałających podobnie wypowiada się także orzecznictwo sądowe (zob. uch. NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 80). Otrzymawszy wezwanie do współdziałania, organ ten nie może jednak odmówić zajęcia stanowiska w sprawie, na co wskazuje początkowa część art. 106 § 3 k.p.a. Winien on jednak działać w granicach swojej właściwości i nie może tych granic przekraczać. Zgodnie z art. 16 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji jest właściwy do udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. Zatem przedmiotem oceny komendanta wojewódzkiego Policji w niniejszej sprawie jest opinia w zakresie udzielenia koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. Przedmiotowa opinia– także, jak późniejsza decyzja organu właściwego - opiera się o zebrany w sprawie materiał dowodowy m.in. złożony przez osobę opiniowaną. Dlatego – wbrew poglądowi wyrażonemu przez organ odwoławczy – nie można organowi opiniującemu odmówić oceny osoby - także - poprzez pryzmat wiarygodności złożonych przez nią dokumentów. Nie chodzi tu o ich kompletność, bo do takiej oceny powołany jest organ koncesyjny, ale o przedstawioną w nich solidność merytoryczną, która podlega ocenie także co do wiarygodności osoby opiniowanej – posługującej się owymi dokumentami właśnie po to, by uzyskać określone dobro. Dobrem tym jest także pozytywna opinia organu współdziałającego, który w ten sposób gwarantuje dodatkowo ową wiarygodność osoby ubiegającej się o koncesję. Skoro skarżąca jako podmiot działający w tym obszarze koncesjonowanym ma obowiązek szczegółowego dokumentowania podejmowanych czynności i udostępniania tej dokumentacji organom koncesyjnym, to tym bardziej wnikliwie - organ opiniujący jej wniosek o koncesję – zobowiązany jest przyjrzeć się złożonym dowodom i zgodnie z art. 80 kpa dokonać ich swobodnej oceny. Podkreślić należy, że bezsporny jest stan faktyczny w zakresie ustalenia z jednej strony: - zameldowania na pobyt stały skarżącej pani R. R. w domu należącym do Z. K., - umieszczenia siedziby zawiązanej spółki "A." w budynku stanowiącym własność Z. K., - zatrudnienia wspólniczki skarżącej R. P. w firmie ochroniarskiej Z. K., - utraty koncesji na prowadzenie usług ochrony osób i mienia ("T.") przez Z. K. i zawieszenia mu prawa wynikającego z licencji pracownika ochrony fizycznej wskutek naruszeń przepisów prawa karnego - zarzutu popełnienia przestępstw, m. in., przeciwko życiu i zdrowiu jak i w zakresie ustawy o ochronie osób i mienia, a z drugiej strony brak wpisu - w przeznaczonych na ten wpis rubrykach umowy spółki cywilnej obu pań, zawartej w celu prowadzenia działalności w zakresie ochrony osób i mienia na terenie całego kraju - osoby uprawnionej do reprezentacji spółki. Ta grupa faktów – wbrew twierdzeniu skarżącej - pozwoliła opiniującemu organowi na dokonanie oceny wyrażonej w opinii przy użyciu podstawowego kryterium: że skarżąca nie daje rękojmi należytego wykonywania działalności, o którą się ubiega. O tę właśnie grupę faktów, opartą na załączonych do wniosku dokumentach i bezpośrednio związanych ze skarżącą - została oparta opinia. Rękojmię należy bowiem oceniać mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy. Okoliczności, które podlegały swobodnej ocenie organu opiniującego, a ta została oparta o zasady logicznego rozumowania. Istnienie rękojmi nie wynika jedynie, jak twierdzi skarżąca, z kwalifikacji osoby ubiegającej się o koncesję, ale - co wyżej wskazano - z całokształtu okoliczności podlegających ocenie. Wykazane bliskie związki gospodarcze (umowa najmu siedziby firmy, zatrudnienie) i osobiste (zameldowanie) z osobą, która w określonych okolicznościach koncesję utraciła, zmusza organ do wnikliwej oceny pozostałych dowodów. Takim istotnym dowodem była złożona przez skarżącą umowa spółki. Niewypełniona - w istotnym dla jej znaczenia zakresie - podlegała przede wszystkim ocenie co do wiarygodności i rzetelności osoby, która ją przedłożyła. Pozwoliła także opiniującemu organowi na dalej idące stanowisko, oparte o swobodną ocenę tych dowodów, iż de facto spółka cywilna "A." ma umożliwić prowadzenie działalności Z. K.. Nie można zatem odmówić organowi, że działając w granicach uznania administracyjnego, wszechstronnie i wnikliwie rozważył i dał temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć ( opinia pozytywna lub negatywna) jest w danym przypadku celowe - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Rola sądu kontrolującego taką opinię sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. taki pogląd znajduje wyraz w wyroku NSA w Warszawie z dnia 1999.04.15, II SA 303/99, LEX nr 46768. Podnieść należy, że opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny. (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 2000.04.18, I SA 883/99, LEX nr 5412) Mając na uwadze powyższe okoliczności naruszenie przepisu procesowego art. 10 § 1 kpa – w ocenie Sądu - nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie ma racji organ dowodząc, że w postępowaniu w trybie art. 106 kpa przepis ten nie ma zastosowania, chociaż stosując go w związku z art. 126 kpa (do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie) – można ulec takiemu poglądowi. Naczelny Sąd Administracyjny w utrwalonym w orzecznictwie stanowisku jednoznacznie stwierdził, że skoro postępowanie przed organem współdziałającym jest częścią postępowania głównego, mają do niego zastosowanie także przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a, jak również art. 10 k.p.a., gwarantujące czynny udział strony w każdym stadium postępowania, w tym także w postępowaniu opiniującym (m.in. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1999 r., IV SA 1695/97, LEX nr 45 131). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153, poz.1270) orzekł jak w sentencji wyroku.