VI SA/Wa 1731/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. spółka jawna z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego ( GITD ), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2009 r. o nałożeniu na B. Sp. J. z siedzibą w M. (skarżący) kary pieniężnej w wysokości 500 zł uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,art. 5 pkt 1, art. 8, art. 87 ust. 1, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.- u.t.d.) oraz lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podczas kontroli pojazdu marki D. o nr rej. [...] przeprowadzonej przez inspektora transportu drogowego w dniu [...] września 2008 r. w W. kierowca S. Z., przewożący towar w postaci [...] oraz [...] nie okazał wypisu z licencji lub z zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] z dnia [...] września 2008 r. podpisanym przez kontrolowanego bez zgłaszania jakichkolwiek uwag. Następnie organ I instancji w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję mocą której nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W wyniku odwołania strony organ II instancji w dniu [...] lutego 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, polecając ustalenie ponad wszelką wątpliwość czy wykonywany był transport drogowy czy przewóz na potrzeby własne. GITD wskazał też, iż w przypadku stwierdzenia, że kontrolowany przewóz spełniał przesłanki z art. 4 pkt 4 u.t.d. organ I instancji powinien nałożoną karę pieniężną uchylić i postępowanie w sprawie umorzyć. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji [...] maja 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nakładającą karę pieniężną na przedsiębiorcę w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skoro wykonywany transport drogowy był przewozem na potrzeby własne, zatem podczas kontroli kierowca nie okazał wymaganego wypisu z licencji. Zgodnie bowiem z art.33 ust. 1 i 2 u.t.d. obowiązek uzyskania zaświadczenia nie dotyczy przewozów drogowych wykonywanych przez przedsiębiorców posiadających uprawnienia do wykonywania transportu drogowego. W sprawie zostało zaś ustalone, że strona posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy o nr [...]. Strona odwołała się od powyższej decyzji i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie wszczętego wobec niej postępowania. Skarżący w odwołaniu zarzuca naruszenie art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z pkt. 1.7 załącznika do u.t.d. poprzez nieuzasadnione nałożenie kary pieniężnej. Ponadto strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów zawartych w art. 7, 10, 77 i 79 k.p.a. poprzez dokonanie czynności przesłuchania świadka bez udziału strony. Natomiast obraza przepisów art. 7, 8 i 138 § 2 k.p.a. nastąpiła poprzez pominięcie wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego nakazujących umorzenie postępowania. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. GITD wskazał, iż organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie art. 92 a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. w aspekcie ewentualnego wpływu jaki mógł mieć przedsiębiorca na powstanie naruszeń oraz czy o tych naruszeniach wiedział. Zdaniem GITD organ I instancji powinien zbadać czy istnieją przesłanki do zastosowania ww. przepisów, a w przypadku braku takich przesłanek, okoliczność tę organ powinien wskazać w uzasadnieniu decyzji nakładającej karę pieniężną. Ponadto, w ocenie GITD, rozważenie zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przewoźnika należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając : - naruszenie art. 92 ust.1 i 4 w zw. z pkt.1.7 załącznika do u.t.d. poprzez przyjęcie, że kierowca przedsiębiorcy posiadającego licencję przy wykonywaniu transportu na potrzeby własne stosownie do treści art. 33 u.t.d. jest zobowiązany posiadać kopię licencji, - naruszenie art.7, 8 i 110 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie wytycznych zawartych w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r., który w przypadku ustalenia, że przewóz był dokonywany na potrzeby własne nakazywał umorzenie postępowania. Stawiając powyższe zarzuty strona wywodzi, że zarówno ustalenia organu I instancji, jak i GITD w zakresie merytorycznym powstają w sprzeczności z przepisami prawa. Zdaniem strony, z wykonywaniem transportu na potrzeby własne wiąże się ograniczona możliwość nakładania kar pieniężnych, co wynika wprost z załącznika do u.t.d. Nieokazanie wypisu z licencji przez kierowcę nie może być podstawą przy wykonywaniu tego rodzaju transportu do wymierzenia jakiejkolwiek kary, w tym także określonej w art. 92 ust. 1 i 4 i w którymkolwiek z punktów załącznika do ustawy. W ocenie skarżącego nie sposób przyjąć, że ustawodawca wskazując w art.87 ust.3., że "Przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty" miał także na myśli koncesję. Przedsiębiorca nie wykonuje bowiem wówczas transportu drogowego, zaś w związku z wykonywaniem przewozu na potrzeby własne nie ma obowiązku jako uprawniony z koncesji posiadać zaświadczenia. Ponadto strona zwraca uwagę, że przepisy regulujące nakładanie kar pieniężnych mają charakter karny i nie mogą być wykładane rozszerzająco. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 138 k.p.a., który w § 1 stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy. Przepis ten określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych. Nie jest zatem dopuszczalne jakiekolwiek zakończenie postępowania odwoławczego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, PiŻ 1987, nr 43, s. 15; GAP 1987, nr 21, s. 40 z komentarzem H. Starczewskiego, w którym Sąd stwierdził, że: 1. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, przepis art. 138 § 2 upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ I instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem II instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. (zob. tezy) prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 k.p.a., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzję kasacyjną można wydać wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego (w całości lub w znacznej części). Tam, gdzie takiej konieczności nie ma, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, wszak zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a. organ II instancji nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy. Przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. nie można interpretować rozszerzająco. W tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite (vide: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996, str. 592). W ocenie Sądu organ odwoławczy dostatecznie nie uzasadnił dlaczego w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, a nie tylko oceny tego materiału pod względem zaistnienia przesłanek z art.92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. Należy podkreślić, że tam, gdzie nie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ I instancji nie naruszył zasad procedury administracyjnej, organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej - może natomiast wykorzystać możliwość wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej. Zdaniem Sądu organ I instancji zgromadził w sprawie wystarczający materiał dowodowy aby GITD mógł na podstawie tego materiału ocenić, czy zachodzą uzasadnione podstawy faktyczne i prawne do zastosowania przepisów art. 92 a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. , zwłaszcza, iż sprawa już wcześniej była uchylona do ponownego rozpoznania, zaś zarzuty strony zawarte w odwołaniach powtarzały się. Natomiast, w ocenie Sądu, argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stwarzały konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, zatem nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Przesłanką taką nie jest konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Taka sytuacja nie powoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 1552/04, Lex 186587). W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia organu drugiej instancji są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji.