VI SA/Wa 1732/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na pozostanie w stosunku zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącego P. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. i nie wyraziła zgody na kontynuowanie zatrudnienia P. M. na stanowisku asesora komorniczego w kancelarii komornika sądowego A. R. przy Sądzie Rejonowym w [...]. Powyższe uchwały zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Aplikant notarialny P. M. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. zwrócił się z prośbą o wyrażenie przez Radę Izby Notarialnej w [...] zgody na kontynuowanie pracy zawodowej podczas odbywania aplikacji notarialnej na stanowisku asesora komorniczego w kancelarii komornika sądowego A. R. przy Sądzie Rejonowym w [...]. Według jego oceny wykonywana przez niego dotychczasowa praca w charakterze asesora komorniczego nie uchybia obowiązkom aplikanta notarialnego i nie przeszkadza w odbywaniu przez niego aplikacji notarialnej. Kancelaria komornicza, w której sprawuje funkcję asesora, należy do apelacji [...], natomiast aplikacja notarialna jest przez niego odbywana w trybie pozaetatowym w kancelarii notarialnej Pani Notariusz I. P. w L., podległej apelacji [...]. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji brak jest podstaw prawnych, aby komornik danej apelacji prowadził postępowanie na terenie innej apelacji, a kancelaria komornicza, w której jest zatrudniony nie prowadzi spraw wykraczających poza obręb właściwości Sądu Rejonowego w [...]. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Rada Izby Notarialnej w [...] nie wyraziła zgody na kontynuowanie zatrudnienia przez Pana P. M. na stanowisku asesora komorniczego w kancelarii komornika sądowego A. R. przy Sądzie Rejonowym w [...] podczas odbywania aplikacji notarialnej. Brak zgody Rada uzasadniła treścią art. 19 w zw. z art. 78 ustawy Prawo o notariacie. Od powyższej uchwały P. N. złożył odwołanie do Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie i wniósł o wyrażenie zgody na kontynuowanie wykonywania pracy zawodowej na dotychczasowym stanowisku w okresie odbywania aplikacji notarialnej. Powtarzając argumenty z wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. podkreślił, że jego decyzja o podjęciu szkolenia w ramach aplikacji w Izbie Notarialnej [...] a nie [...] miała na celu wykluczenie możliwości kolidowania stanowisk asesora komorniczego i aplikanta notarialnego. Funkcja asesora komorniczego wiąże się z zatrudnieniem u komornika sądowego. Asesor komorniczy nie jest funkcjonariuszem publicznym. W ramach sprawowanej funkcji podlega on prawom i obowiązkom określonym w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji, m.in. jest obowiązany do zachowania tajemnicy służbowej pod rygorem odpowiedzialności dyscyplinarnej. Liczba osób, które zdały egzamin wstępny przeprowadzony we wrześniu 2009 r. przekroczyła w izbie [...] i [...] 150 osób. Osoby te w znacznej większości przypadków nie mają szans na zatrudnienie u notariuszy. Z tych względów P. M. podjął się szkolenia w ramach aplikacji w trybie pozaetatowym, co oznacza, że nie wiąże go z jego patronem umowa o pracę. Czynności polegające na zaznajomieniu się z metodyką pracy notariusza wykonuje raz w tygodniu w kancelarii patrona. Polegają one na nauce redagowania aktów notarialnych, w konsultacji z notariuszem. Znaczną część ćwiczeń w tym zakresie wykonuje także w domu po godzinach pracy. W pozostałe dni tygodnia, z wyjątkiem dodatkowych dni przeznaczonych na szkolenie notarialne pracuje w kancelarii komornika w [...] na stanowisku asesora komorniczego. Zdaniem P. M., zaskarżona uchwała nie przedstawia żadnych argumentów przemawiających za tym, aby uznać, że wykonywanie funkcji asesora komorniczego w jakikolwiek sposób przeszkadza w pełnieniu obowiązków aplikanta, bądź też uchybia powadze wykonywanego zawodu. Błędem byłoby zaliczenie funkcji asesora komorniczego do katalogu zawodów związanych z handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach. Rada Izby w uchwale przypomniała, że notariusz nie może podejmować zajęcia przez które należy rozumieć również sporadyczną aktywność bądź także zajęcia, o których mowa w komentarzu do ustawy prawo o notariacie. Argument ten stawia aplikantów pozaetatowych w sytuacji, w której nie mając szans na zatrudnienie u notariusza, zabrania się im wykonywania innego, zgodnego ze swoim wykształceniem, zawodu. Tym bardziej, że dzięki zatrudnieniu aplikant będzie mógł opłacić składkę przewidzianą w treści art. 72a § 1 ustawy Prawo o notariacie. Na podkreślenie, zdaniem P. M., zasługuje fakt, że zgodę na kontynuowanie zatrudnienia na dotychczasowych stanowiskach uzyskali aplikanci pozaetatowi pracujący w sądach [...] w charakterze asystentów oraz osoby pracujące w urzędach np. miasta. Krajowa Rada Notarialna uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. po rozpoznaniu odwołania P. M. utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Rada wskazała, że po przeanalizowaniu art. 33 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, a w szczególności ust. 2 uznała, że zakres czynności, które mogą być zlecone asesorowi przez komornika rodzi obawę, że tak szerokie ich ujęcie stanowi zagrożenie wykonywania przez skarżącego czynności, obejmujących swym zakresem szeroko pojęte doradztwo w interesach. Doradztwo prawne należy jednoznacznie uznać za jedną z form doradztwa w interesach, które jest zajęciem zakazanym dla notariuszy i aplikantów notarialnych. Ponadto Krajowa Rada Notarialna stanęła na stanowisku, że argumenty ekonomiczne wysuwane przez skarżącego, mające uzasadniać możliwość uchylenia wobec niego ogólnego zakazu podejmowania dodatkowych zajęć, muszą ustąpić miejsca pierwszoplanowym obowiązkom aplikanta notarialnego, których skarżący powinien być świadomy już w momencie przystępowania do konkursu na aplikację notarialną. Na uchwałę nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2010 r. P. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1) art. 2, 20, 21 i 33 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191) oraz przepisów części trzeciej kodeksu postępowania cywilnego dotyczących egzekucji sądowej poprzez błędną ich interpretację, 2) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, 3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, 4) art. 19 w zw. z art. 78 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158, z 2009 r. Nr 37, poz. 286) poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, 5) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wymogów formalnych uchwały co do jej podpisania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na naruszenie wymogów formalnych i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi P. M. przede wszystkim wykazywał, że interpretacja Krajowej Rady Notarialnej zaliczająca zawód asesora komorniczego do zawodów związanych z doradztwem prawnym i doradztwem w interesach jest całkowicie błędna. W tym celu skarżący skupił się na wymienieniu wszystkich przewidzianych przez prawo polskie kompetencji komornika sądowego, przedstawił również regulację dotyczącą obowiązku zachowania tajemnicy przez komornika, co znajduje zastosowanie także do asesorów komorniczych jak również omówił problematykę podejmowania przez asesora komorniczego innych zajęć. Zdaniem skarżącego, uzasadnione wątpliwości budzi nie tylko zawartość merytoryczna uchwały Krajowej Rady Notarialnej ale według jego oceny uchwała ta nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej a mianowicie nie została podpisana przez wszystkich członków organu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się m.in. na wyrok NSA z 21 grudnia 2006 r., II GSK 222/06, wyrok NSA z 14 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 244/04, uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., sygn. OPS 8/00, uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 30 września 1992 r., sygn. III AZP 17/92. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Natomiast analizując zarzut braku formalnego uchwały Krajowa Rada Notarialna wyjaśniła, że w odniesieniu do rozstrzygnięć organów kolegialnych uznaje wymóg ich podpisania przez takie organy za spełniony, gdy wszyscy członkowie biorący udział w podjęciu rozstrzygnięcia podpiszą protokół posiedzenia (lub będącą załącznikiem do tego protokołu listę obecności na posiedzeniu), który zawiera treść podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi Pana P. M. na uchwałę Nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2010 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną wydanych uchwał stanowiły przepisy art. 19 w zw. z art. 78 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.). Należy wskazać, że w sprawach, w których uchwały organów samorządu notarialnego zapadają w sprawach indywidualnych są one decyzjami administracyjnymi a postępowanie musi odpowiadać zasadom k.p.a. Sąd administracyjny kontrolując uznaniową decyzję administracyjną bada jej zgodność z prawem a nie celowość, a kontrola decyzji uznaniowej zmierza do ustalenia czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej oraz czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Oceniając w tej sposób zaskarżoną uchwałę Sąd ustalił, że w sprawie niniejszej dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, bowiem z art. 19 § 3 ustawy Prawo o notariacie wynika, że Rada Izby rozstrzyga "czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcie nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu, co przez art. 78 ww. ustawy znajduje zastosowanie do aplikantów notarialnych. Takie sformułowanie oznacza, że zgoda bądź odmowa zgody zależy od uznania organu. To uznanie w żadnym razie nie może oznaczać dowolności. Organ opierając się na przeprowadzonym postępowaniu dowodowym ustala istnienie okoliczności pozwalających na określenie "czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcie nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu" a następnie zważywszy te ustalenia podejmuje decyzję i uznaje, że należy zgody udzielić bądź odmówić, przy czym uznanie nie obejmuje oceny faktów, a jedynie określenie ich skutku prawnego (por. B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Wyd. C. H. Beck Warszawa 2003, s. 486). W sprawie niniejszej, dotyczącej zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia przez aplikanta notarialnego, obowiązkiem Rady Izby było przeprowadzenie postępowania dowodowego co do zasadności wniosku, zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a., nakazującymi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. 77 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy wydanie uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. przez Radę Izby Notarialnej w [...] nie poprzedzało żadne postępowanie dowodowe, które mogłoby wyjaśnić czy dodatkowe zatrudnienie wnioskodawcy jako asesora komorniczego przeszkadza mu w pełnieniu obowiązków aplikanta notarialnego albo uchybiła powadze tego stanowiska. Organ II instancji skupił się natomiast na analizie art. 33 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji i wyprowadził niczym nieusprawiedliwiony wniosek, że zakres czynności, które mogą być zlecone asesorowi przez komornika rodzi obawę, że tak szerokie ich ujęcie stanowi zagrożenie wykonywania przez skarżącego czynności, obejmujących swym zakresem szeroko pojęte doradztwo w interesach. Z poglądem wyrażonym przez Krajową Radę Notarialną nie sposób jest się zgodzić. Został on bowiem wyrażony bez dokładnej analizy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, a w szczególności jakie są kompetencje komornika, pozycja asesora komorniczego, jak wygląda obowiązek zachowania przez te organy tajemnicy oraz w jakich warunkach mogą podejmować dodatkowe zatrudnienie bądź zajęcie. Na powyższe aspekty sprawy zwrócił uwagę skarżący w skardze zaś przeprowadzona przez niego analiza stosownych przepisów ustawy o komornikach sądowych i egzekucji zaprzecza tezie, postawionej przez organ II instancji, że zakres czynności, jakie mogą być zlecone przez komornika asesorowi, stanowi szeroko pojęte doradztwo w interesach. Organy obydwu instancji nie zajęły się natomiast oceną wyjaśnień skarżącego pod kątem faktycznej możliwości pogodzenia jego obowiązków jako aplikanta notarialnego z wykonywaną pracą w charakterze asesora komorniczego jak również nie zbadały pozostałej przesłanki tj. czy dodatkowe zajęcie skarżącego może uchybiać powadze stanowiska aplikanta. W tym stanie rzeczy, skoro obie uchwały zapadły z uchybieniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd orzekł o ich uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Ustosunkowując się natomiast do postawionego przez skarżącego zarzutu braków formalnych Uchwały Krajowej Rady Notarialnej należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W wyroku SN z dnia 12 grudnia 2003 r. III RN 135/03 OSNP 2004, nr 16 poz. 274 wyrażony został następujący pogląd "Decyzja administracyjna organu kolegialnego (zgodnie z zasadą pisemności postępowania art. 14 § 1 k.p.a.) jest "opatrywana podpisami" osób uczestniczących w jej przyjęciu albo przez sporządzenie odrębnego dokumentu, który jest podpisywany przez wszystkie osoby uczestniczące w jego przyjęciu albo też przez ujęcie treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia, do którego załączona jest podpisana przez uczestników posiedzenia lista obecności członków organu kolegialnego. Taka praktyka podpisywania decyzji administracyjnych (art. 104 k.p.a.) podejmowanych przez kolegialne organy orzekające jest zgodna z art. 107 § 1 k.p.a.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z powyższą uchwałą, której przeniesienie na grunt niniejszej sprawy czyni bezzasadnym zarzut skarżącego. Uchwała Krajowej Rady Notarialnej podjęta w związku z odwołaniem P. M. uzyskała byt prawny z chwilą jej podjęcia przez osoby, których podpisy złożone zostały pod protokołem posiedzenia (tj. na liście obecności stanowiącej integralną jego część) obejmującym treść uchwały. Doszło do jej zmaterializowania w obrocie poprzez doręczenie stronie dokumentu obejmującego treść uchwały, podpisanego przez osobę upoważnioną zgodnie z Regulaminem Urzędowania Krajowej Rady Notarialnej tj. przez Prezesa tego organu. Podpis wszystkich członków Rady pod tym dokumentem nie został objęty wymogiem określonym w art. 107 § 1 k.p.a., albowiem doręczeniu podlega decyzja w rozumieniu formalnym a nie materialnym (patrz wyrok WSA z 5 sierpnia 2005 r., sygn. VI SA/Wa 369/05 niepublik., wyrok WSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1891/09 niepublik.). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152, art. 200 p.p.s.a.