VI SA/Wa 1732/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na czynność Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w zakresie odmowy wydania identyfikatora kierowcy taksówki stwierdza bezskuteczność czynności Pismem z 12 lipca 2017 r. J. W. (dalej skarżący, przedsiębiorca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Prezydenta [...], polegającą na odmowie wydania identyfikatora kierowcy taksówki i stwierdzeniu wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wyrażoną w treści pisma z 22 marca 2017 r. oraz podtrzymaną w piśmie z 26 kwietnia 2017 r. Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco: Wnioskiem z 5 września 2002 r. skarżący zwrócił się do Wydziału Porządku Publicznego Biura Zarządu [...] o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową (pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]) na obszar [...]. Do wniosku załączył zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z 30 maja 2001 r., z którego wnika, że 18 maja 2001 r. został wpisany do prowadzonej przez Burmistrza Gminy [...] ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...] (data rozpoczęcia działalności: 7 marca 2000 r.). W dniu 7 października 2002 r. Prezydent [...] udzielił skarżącemu licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką z terminem ważności do 7 października 2032 r. W dniu 26 kwietnia 2005 r. skarżący złożył wniosek o zmianę licencji nr [...] poprzez zmianę siedziby firmy oraz marki i numeru rejestracyjnego pojazdu ([...]; numer rejestracyjny pojazdu [...]). Z załączonego do wniosku zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta [...] (Delegatura Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] dla [...]) wynika, że skarżący został wpisany do ewidencji 14 marca 2005 r. pod numerem [...] (data rozpoczęcia działalności 1 kwietnia 2005 r.). W dniu 30 maja 2005 r. Prezydent [...] wydał skarżącemu licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką z terminem ważności do 7 października 2023 r. Kolejne zmiany licencji związane były z aktualizacją miejsca zamieszkania/siedziby przedsiębiorcy oraz marki i numeru rejestracyjnego pojazdu. Zmian dokonano w dniu 30 sierpnia 2007 r. (licencja nr [...]), 9 kwietnia 2008 r. (licencja nr [...]) oraz w 16 stycznia 2013 r. (licencja nr [...]). Termin ważności każdej ze wskazanych licencji określony został na 7 października 2032 r. Wnioskiem z 15 lutego 2017 r. skarżący zwrócił się do Urzędu [...] Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich Wydział Licencji i Transportu Drogowego o wydanie identyfikatora do taksówki o numerze bocznym [...]. Rozpoznając przedmiotowy wniosek organ wystąpił do organów ewidencyjnych tj.: Burmistrza [...] o udzielenie informacji, z jaką datą skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i wykreślił z ewidencji działalności gospodarczej wpis o numerze [...]; Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji, z jaką datą skarżący rozpoczął a następnie zaprzestał wykonywania działalności i wykreślił się z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy [...] w okresie od 17 marca 2000 r. do 1 kwietnia 2005 r.; Burmistrza [...] o udzielenie informacji, z jaką datą skarżący rozpoczął działalność gospodarczą w [...] i dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz czy przedsiębiorca posiadał działalność gospodarczą w okresie od 17 marca 2000 r. do 1 kwietnia 2005 r. (por. pisma z 22 lutego 2017 r., 18 lutego 2017 r. oraz 28 lutego 2017 r. akta administracyjne – k. 48-50). W oparciu o nadesłane informacje organ ustalił, że skarżący był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej w [...] pod numerem [...] w okresie od 27 listopada 1980 r. do 16 marca 2000 r. oraz pod numerem [...] w okresie od 17 marca 2000 r. do 29 kwietnia 2004 r. Wykreślenia dokonano w związku ze zmianą miejsca zamieszkania przedsiębiorcy (v. decyzja z [...] maja 2004 r. – akta administracyjne k. 45). Następnie w celu kontynuowania wpisu przekazano go do Urzędu Gminy [...] gdzie w dniu 6 maja 2004 r. został wpisany do prowadzonej przez Wójta Gminy [...] ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...] (data rozpoczęcia działalności 17 marca 2000 r.). Pismem z 29 października 2004 r. skarżący złożył zawiadomienie, że z dniem 15 października 2004 r. zakończył prowadzenie działalności gospodarczej wpisanej do ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...]. Decyzją z [...] listopada 2004 r. Wójt Gminy [...] wykreślił z dniem 15 października 2004 r. wpis dokonany w dniu 6 maja 2004 r. pod numerem [...] (por. akta administracyjne k. 29). W dniu 14 marca 2005 r. przedsiębiorca J. W.; miejsce zamieszkania/wykonywania działalności: [...]; przedmiot działalności: działalność taksówek osobowych; data rozpoczęcia działalności: 1 kwietnia 2005 r. został wpisany do prowadzonej przez Prezydenta [...] ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...]. Organ stwierdził brak podstaw do wydania identyfikatora kierowcy TAXI. W pismach z 22 i 27 marca 2017 r. wskazał, że z posiadanej przez niego dokumentacji wynika, że skarżący nie posiada ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu taksówką. Licencja nr [...] wygasła z dniem 15 października 2004 r. Organ zobowiązał skarżącego do zwrotu licencji w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 7 kwietnia 2017 r., skarżący wystąpił do organu o zweryfikowanie udzielonej mu w dniu 22 marca 2017 r. odpowiedzi. Do pisma załączył kserokopię protokołu z przeprowadzonej w dniu 4 października 2006 r. kontroli w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania licencji nr [...] z dnia 30 maja 2005 r. W toku kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości, które mogłyby skutkować utratą licencji. Pismem z 26 kwietnia 2017 r. organ poinformował skarżącego o braku podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w piśmie z 22 marca 2017 r. Pismem z 12 maja 2017 r. skarżący wniósł "odwołanie od decyzji o odmowie wydania identyfikatora do taksówki i stwierdzenia wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką zawartych w piśmie Biura Administracji i Spraw Obywatelskich z 22 marca 2017 r. (...)". W odpowiedzi na powyższe organ poinformował skarżącego, że jego pisma z 22 marca 2017 r. i 26 kwietnia 2017 r. dotyczące wygaśnięcia decyzji oraz niemożliwości wydania identyfikatora kierowcy taksówki nie są decyzjami, stąd też nie służy od nich odwołanie. Organ wezwał skarżącego do doprecyzowania, czy pismo z 12 maja 2017 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Pismem z 30 maja 2017 r. skarżący potwierdził, że wnosi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i zamierza wnieść skargę do sądu administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podważył stanowisko organu dotyczące wygaśnięcia z dniem 15 października 2004 r. licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego. Jego zdaniem powyższe świadczyłoby o nielegalnym wykonywaniu zawodu taksówkarza od 2004 r. Podkreślił, że w okresie od 15 października 2004 r. do 23 marca 2005 r. nie wykonywał zawodu taksówkarza. W związku z planowanym powrotem do pracy w 2006 r. został poddany kontroli w zakresie spełnienia wymogów będących podstawą do wydania licencji. Kontrola nie wykazała w tym zakresie żadnych uchybień. Kolejne dokonywane przez organ zmiany licencji umożliwiały wykonywanie zawodu w sposób nieprzerwany od 2005 r. Skarżący zakwestionował formę rozstrzygnięcia organu. Wskazał, że godzi ono w jego podstawowe prawa - uniemożliwiając mu zaskarżenie rozstrzygnięcia pozbawiającego go prawa do wykonywania zawodu, wbrew gwarancjom konstytucyjnym i podstawowym zasadom praworządności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Jak stanowi art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej czynności w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a wobec tego wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zwrócił szczególna uwagę na wynikające z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sądu. Jednocześnie podkreśla, że prawo do sądu to nie tylko prawo dostępu do sądu, lecz także z prawa do właściwego ukształtowania postępowania sądowego. Postępowanie sądowe musi uwzględniać wymogi jawności i sprawiedliwości. Proces sądowy musi być rzetelny, co oznacza, iż jego uczestnicy muszą mieć faktyczną możliwość prezentacji własnych racji, natomiast sąd musi je zbadać (por. wyrok TK z dnia 16 marca 1999 r., SK 19/89, OTK 1999, nr 3, poz. 36). W wyroku z 12 kwietnia 2012 r., SK 30/10 (OTK-A 2012, nr 4 poz. 39) Trybunału Konstytucyjnego zważył, że zasada sprawiedliwości proceduralnej nie może być postrzegana wyłącznie przez pryzmat konstytucyjnego prawa do sądu. Oznacza to, że wszystkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej powinny odpowiadać wnikającym z niej standardom. Regulacje prawne dotyczące postępowań przed organami władzy publicznej muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stroną i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, a jednocześnie umożliwić sprawne rozpatrzenie sprawy w terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest również obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo ich zaskarżania (por. wyrok TK 14 czerwca 2006 r., SK 53/05, OTK-A 2006, nr 6, poz. 66). Na gruncie niniejszej sprawy przedmiotem zaskarżenia jest czynność Prezydenta [...] wyrażona w piśmie organu z 22 marca 2017 r. (podtrzymana w piśmie z 26 kwietnia 2017 r.) polegająca na odmowie wydania skarżącemu identyfikatora kierowcy taksówki oraz stwierdzająca wygaśnięcie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W sprawie bezsporne jest, że w dniu 7 października 2002 r. Prezydent [...] udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...] z terminem ważności do dnia 7 października 2032 r. Dokonane w dniu 30 sierpnia 2007 r. (licencja nr [...]), 9 kwietnia 2008 r. (licencja nr [...]) oraz w 16 stycznia 2013 r. (licencja nr [...]) zmiany licencji wynikały z konieczności aktualizacji danych zawartych w licencji - określonych w treści art. 8 ustawy o transporcie drogowym – tj.: miejsce zamieszkania/siedziba skarżącego oraz marka i numer rejestracyjny pojazdu. Zmian dokonano na wniosek przedsiębiorcy. Termin ważności każdej ze wskazanych powyżej licencji określony został na 7 października 2032 r. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371) podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji (...). Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ww. ustawy o transporcie drogowym, udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana lub cofnięcie licencji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Licencja wygasa w razie likwidacji albo postanowienia o upadłości przedsiębiorcy, któremu została udzielona (...) (art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym). W związku z wejściem uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek (Dz. Urzęd. Woj. [...] poz. [...]) wnioskiem z 15 lutego skarżący wystąpił do organu o wydanie identyfikatora kierowcy taksówki opatrzonego hologramem. Odpowiadając na wniosek skarżącego, pismem z 22 marca 2017 r., organ poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do wydania identyfikatora kierowcy taksówki. Z ustaleń organu wynikało, że udzielona skarżącemu licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką wygasła z dniem 15 października 2004 r. W ocenie Sądu wyrażone w piśmie z 22 marca 2017 r. stanowisko organu nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) nakazują bowiem, aby sytuacja prawna obywateli kształtowana była w sposób jednoznaczny, a ewentualne zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową. Skoro zatem przyznane skarżącemu uprawnienie (licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką) wynikało z decyzji administracyjnej (na co wskazuje art. 7 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, że jego wygaśnięcie mogłoby nastąpić w innej formie. Podkreślić należy, że w kwestii charakteru prawnego decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową wypowiadał się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2007 r., I OSK 443/06. Zatem brak w obrocie prawnym decyzji stwierdzającej wygaśnięcie, udzielonej skarżącemu w dniu 7 października 2002 r. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką o nr [...] (z terminem ważności do dnia 7 października 2032 r., zmienionej następnie w dniu 30 sierpnia 2007 r. (licencja nr [...]), 9 kwietnia 2008 r. (licencja nr [...]) i w 16 stycznia 2013 r. (licencja nr [...]) potwierdza, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest podstawy prawnej do odmowy wydania skarżącemu identyfikatora kierowcy taksówki o nr bocznym [...]. Oddalenie skargi w niniejszej sprawie, a co za tym idzie akceptacja stanowiska organu wyrażonego w treści pisma z 22 marca 2017 r. byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego i prawem każdego do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy. Sąd pozbawiłby skarżącego prawa do przedstawienia i obrony swoich racji. Taką możliwość skarżący uzyska w przypadku wydania przez organ decyzji o wygaśnięciu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie sposób nie zauważyć, że już na etapie pierwszej zmiany licencji dokonanej w dniu 30 maja 2005 r. organ licencyjny winien wyjaśnić wątpliwości wynikające z daty udzielenia licencji oraz daty rozpoczęcia działalności wskazanej w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z 14 marca 2005 r. Skoro tego nie uczynił nie można odmówić skarżącemu przekonania, że prowadzona przez niego w trybie ciągłym od 2004 r. (z przerwą od 15 października 2004 r. do 23 marca 2005 r.) działalność gospodarcza była zgodna z prawem, a złożone przez niego oświadczenie z dnia 29 października 2004 r. nie wywołało skutku prawnego, o który mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.