VI SA/Wa 174/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2010 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej Przewodniczący KRRiT) w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej KRRiT) Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy swoją decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. o odmowie C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zmiany punktu VIII koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]", polegającej na przesunięciu terminu rozpoczęcia rozpowszechniania programu do dnia [...] września 2009 r. Ww. decyzje zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) pismem z dnia [...] marca 2009 r. wystąpiła z wnioskiem do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. punktu VIII decyzji koncesyjnej Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. dotyczącego terminu rozpoczęcia rozpowszechniania programu w ten sposób, że termin rozpoczęcia rozpowszechniania programu zostanie wskazany jako nie później niż do dnia [...] września 2009 r. Złożony wniosek uzasadniała, iż we wskazanym w koncesji terminie (nie później niż do dnia [...] kwietnia 2009 r.) nie jest możliwe rozpoczęcie rozpowszechniania, gdyż nadal prowadzi prace nad przygotowaniem programu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Przewodniczący KRRiT po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej oraz w wykonaniu uchwały KRRiT Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił dokonania zmiany pkt VIII koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]", polegającej na przesunięciu terminu rozpoczęcia rozpowszechniania programu do dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ani ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 z późn. zm.) ani ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) nie przewidują przedłużenia terminu do rozpoczęcia działalności gospodarczej. Ponadto, przepisy ustawy o radiofonii i telewizji nakładają obowiązek, aby koncesjonariusz w ustalonym w koncesji terminie rozpoczął swoją działalność i prowadził ją w sposób ciągły. Art. 38 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, iż koncesję cofa się, jeżeli nadawca, pomimo wezwania Przewodniczącego KRRiT, nie rozpoczął rozpowszechniania programu w terminie ustalonym w koncesji lub trwale zaprzestał wykonywania rozpowszechniania programu za pomocą wszystkich lub niektórych stacji nadawczych – chyba że nadawca wykaże, że opóźnienie rozpoczęcia rozpowszechniania programu lub zaprzestanie rozpowszechniania programu, zostały spowodowane okolicznościami od niego niezależnymi. Za trwałe zaprzestanie rozpowszechniania programu uważa się fakt nierozpowszechniania programu przez okres trzech kolejno następujących po sobie miesięcy. Podkreślono, iż koncesjonariusz na etapie postępowania w sprawie udzielenia koncesji miał prawo wnioskować o wskazanie w koncesji terminu dłuższego niż trzy miesiące, w którym rozpocznie działalność, co uczynił we wniosku z dnia [...] września 2008 r., powodując wydłużenie okresu rozpoczęcia nadawania programu z deklarowanych trzech miesięcy do sześciu. W konkluzji Przewodniczący KRRiT stwierdził, iż zmiana koncesji w trybie art. 155 k.p.a. jest niemożliwa, ponieważ sprzeciwia się temu przepis prawa, tj. art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając błędną wykładnię i błędne zastosowanie w sprawie art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji oraz błędne przywołanie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zarzucała ponadto naruszenie art. 155 oraz art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała, iż pierwszy wymieniony przepis nie dotyczy kwestii zmiany koncesji, określa bowiem jedną z sytuacji w których następuje cofnięcie koncesji, podkreśliła, iż termin planowanego rozpoczęcia działalności został określony przez samego wnioskodawcę we wniosku koncesyjnym, więc jako termin deklarowany może ulec zmianie w trakcie postępowania przed wydaniem decyzji koncesyjnej i zmiana taka jest uwzględniana przez organ koncesyjny. W piśmie z dnia [...] września 2009 r. skarżąca zmodyfikowała swój wniosek poprzez wskazanie terminu rozpoczęcia rozpowszechniania programu jako nie później niż do dnia [...] marca 2010 r. Utrzymując w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2009 r. Przewodniczący KRRiT wskazał, iż koncesja upoważnia koncesjonariusza do prowadzenia ściśle określonej działalności gospodarczej reglamentowanej przez państwo. Przyjmuje się, iż koncesja stanowi indywidualny akt administracyjny ograniczający swobodne podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej (w tym termin jej rozpoczęcia) w danej dziedzinie. Koncesjonariusz zobowiązany jest do przestrzegania warunków prowadzenia działalności uregulowanej w koncesji. Stwierdził, że zmianie decyzji sprzeciwia się art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji, który ogranicza zastosowanie art. 155 k.p.a. Ustawa o radiofonii i telewizji nie normuje instytucji przedłużania terminu do rozpowszechniania programu w terminie ustalonym w koncesji, natomiast nakłada na nadawcę obowiązek rozpoczęcia rozpowszechniania programu, na który otrzymał koncesję w terminie w niej wskazanym. Jedną z przesłanek cofnięcia koncesji jest nie rozpoczęcie rozpowszechniania programu w terminie ustalonym w koncesji pomimo wezwania Przewodniczącego KRRiT, chyba że nadawca wykaże, że opóźnienie zostały spowodowane okolicznościami od niego niezależnymi. Organ stwierdził, iż zmiana w toku postępowania żądania strony zakresie daty rozpoczęcia rozpowszechniania programu nie ma znaczenia, gdyż zmianie punktu VIII koncesji w oparciu o art. 155 k.p.a. sprzeciwia się przepis szczególny, którym jest art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji. W skardze na powyższą decyzję Przewodniczącego KRRiT C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosiła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ja decyzji podnosząc, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 38 ust. 1 i 4 ustawy o radiofonii i telewizji w związku z uznaniem, iż przepis ten sprzeciwia się wnioskowanej zmianie na podstawie art. 155 k.p.a., zarzuciła błędne przywołanie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji w związku z nieuzasadnioną odmową zmiany koncesji podczas, gdy na podstawie art. 155 k.p.a. organ dokonuje zmian w koncesji. Zarzucała także naruszenie art. 155 k.p.a. polegające na odmowie zmiany koncesji z powodu błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym artykule oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Przewodniczący KRRiT w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i uznając podniesione w skardze zarzuty za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podlega oddaleniu, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Przewodniczącego KRRiT została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca, będąca nadawcą wnosiła o zmianę koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego w zakresie terminu rozpoczęcia rozpowszechniania programu w trybie art. 155 k.p.a. Organ uznał, iż zmiana taka jest niemożliwa bowiem sprzeciwia się tej zmianie treść art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 z późn. zm.). Rozpowszechnianie programu telewizyjnego stanowi nic innego niż wykonywanie działalności gospodarczej, która wymaga uzyskania koncesji. Koncesja upoważnia do prowadzenia określonej działalności gospodarczej, która z uwagi na szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo inny ważny interes publiczny jest reglamentowana przez państwo. Wbrew twierdzeniu skarżącej w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2007 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.). Ustawa reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie (art. 1). W art. 46 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wprost wskazano, iż wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych wymaga uzyskania koncesji. Z kolei według art. 48 ust. 1 ww. ustawy organ koncesyjny może określić, w granicach przepisów odrębnych ustaw, szczególne warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej, udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofnięcie koncesji lub ograniczenie jej zakresu należy do ministra właściwego ze względu na przedmiot działalności gospodarczej wymagającej uzyskania koncesji. W ust. 2 ustawodawca określił decyzyjną formę udzielania, zmiany i cofania koncesji. W ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, w rozdziale 5 "Koncesje na rozpowszechnianie programów" zostały zawarte przepisy regulujące postępowanie związane z uzyskaniem koncesji na rozpowszechnianie programów. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ww. ustawy rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem nie znajdującym zastosowania w niniejszej sprawie, wymaga koncesji. Jak wynika z regulacji zawartych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 34 i 35 tej ustawy udzielenie koncesji poprzedzone jest postępowaniem, które wszczynane jest ogłoszeniem przez Prezesa Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w porozumieniu z Prezesem UKE w "Monitorze Polskim" o możliwościach uzyskania koncesji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 5 ustawy koncesja określa datę rozpoczęcia rozpowszechniania programu W ocenie Sądu termin rozpoczęcia rozpowszechniania programów jest istotnym warunkiem koncesji skoro w art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy nie rozpoczęcie rozpowszechniania programów w terminie ustalonym w koncesji (po wezwaniu Przewodniczącego KRRiT) powoduje cofnięcie koncesji. Możliwość zmiany terminu w trakcie postępowania koncesyjnego i fakt, iż osoba ubiegająca się o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzania programów radiofonicznych i telewizyjnych sama określa ten termin nie oznacza, iż nie stanowi on jednego z kryteriów oceny złożonego wniosku. Zgodnie z art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie wymienionej jako ostatnia przesłanki celowe jest tylko wtedy gdy zachodzą przesłanki wymienione wcześniej. W ocenie Sądu organ trafnie uznał powołując się na art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji, iż przepis ten nie zezwala na zmianę decyzji w zakresie terminu rozpoczęcia rozpowszechniania programów. Skoro nie rozpoczęcie rozpowszechniania programów jest przesłanką cofnięcia posiadanej koncesji to nie jest dopuszczalna zmiana terminu w trybie art. 155 k.p.a.. Dopuszczenie możliwości zmiany terminu rozpoczęcia rozpowszechniania programów stanowiłoby obejście wskazanego przepisu. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .