VI SA/Wa 174/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania notariusza od uchwały Rady Izby Notarialnej wyrażającej negatywną ocenę działalności notariusza postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi Rada Izby Notarialnej w W. uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2017 r., po zapoznaiu się z protokołem z wizytacji działalności notariusza A. L. prowadzącej Kancelarię Notarialną w W. przy ulicy P. nr [...], sporządzonym 20 grudnia 2016 r. przez notariuszy – wizytatorów, pisemnymi wyjaśnieniami i uwagami do protokołu z wizytacji złożonymi przez notariusz A. L. z [...] lutego 2017 roku oraz po wysłuchaniu wyjaśnień notariusz A. L. na posiedzeniu Rady Izby Notarialnej w W. 29 marca 2017 roku, negatywnie oceniła działalność notariusza A. L. i wydała w stosunku do notariusza ujemną ocenę w rozumieniu art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1796 ze zm.) Pismem z 5 października 2017 r. A. L. (nazywana dalej: "Skarżąca", "Strona"), na podstawie art. 127 § 1 K.p.a. wniosła odwołanie od uchwały Rady Izby Notarialnej w W. nr [...] z [...] czerwca 2017 r., przywołując jako podstawy odwołania fakt, że: - zaskarżona uchwała rozstrzyga w sposób władczy o obowiązkach Skarżącej, stwierdzając w sposób jednoznaczny obowiązek przedłożenia Radzie Izby Notarialnej w W. w trakcie wizytacji dokumentów, które nie mieszczą się w ustawowo zdefiniowanym art. 45 ustawy – Prawo o notariacie w zakresie nadzoru wykonywanego w trybie art. 44 cyt. ustawy, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ustawy – Prawo o notariacie poprze “prowadzenie dzialalności prawotwórczej", która przekracza w sposób oczywisty określone w tym przepisie kompetencje Rady oraz art. 7 Konstytucji RP; - Rada Izby Notarialnej w W. odmowę okazania wizytatorom umowy najmu lokalu kancelarii uznała za uchybienie mogące stanowić samodzielną podtawę do wydania negatywnej oceny działalności Skarżącej, przy jednoczesnym braku wskazania normy prawnej, którą takie działanie Skarżącej naruszyło. Ww. władcze rozstrzygnięcie o obowiązkach Skarżącej defunitywnie zmieniło sytuację prawną Skarżącej w świetle art. 16 § 3 ustawy - Prawo o notariacie; - nieroważenie przez Radę Izby Notarialnej w W. zagadnienia. Że ujawnienie przez Skarżącą umowy najmu lokalu, której treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, stanowiłoby czyn nieuczciwej konkurencji oraz przestępstwo z art. 23 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurewncji; - nieroważenie, że Skarżąca niezwłocznie wykonała wskazania wizytatorów oraz skorygowała usterki wskazane w zarządzeniu powizytacyjnym wydanym przez Prezesa Rady Izby Notarialnej w W.. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej uchwały przez wydanie pozytywnej oceny o działalności Skarżącej jako notariusza oraz wydanie pozytywnej oceny w rozumieniu art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie. 3 listopada 2017 r. Krajowa Rada Notarialna, na podstawie art. 40 § 1 pkt 4 i 6 ustawy - Prawo o notariacie oraz § 17 Regulaminu Urzędowania Krajowej Rady Notarialnej (tekst jednolity: załącznik do zarządzenia Nr 2/2008 Prezesa Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 października 2008 r.) wydała pisemne stanowisko nr [...] w sprawie odwołania Skarżącej od uchwały Rady Izby Notarialnej w W. Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie oceny działalności notariusza w W., stwierdzając niemożność rozpatrzenia przedstawionej sprawy w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Krajowa Rada Notarialna wyjaśniła, że pismo Skarżącej zatytułowane “Odwołanie" w świetle art. 1 pkt 1 K.p.a. wyznaczającego pojęcie “indywidualnej sprawy administracyjnej" nie może być rozpatrzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona przez Skarżącą uchwała nie posiada znamion decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż "sama w sobie" nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach podmiotu, do którego jest skierowana. Krajowa Rada Notarialna wyjaśniła, że zarówno protokół z wizytacji, jak i przedmiotowa uchwała zawierająca negatywną ocenę pracy notariusza - jako informacja o stwierdzonym stanie faktycznym oraz jego ocena - mogą stanowić dowód w ewentualnym postępowaniu w sprawie odwołania notariusza, o którym mowa w art. 16 § 3 ustawy - Prawo o notariacie. Dopiero to postępowanie prowadzić będzie do wydania aktu indywidualnego noszącego wszelkie znamiona rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie i tym samym podejmowanego w oparciu i z zachowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 K.p.a w zw. z art. 16 § 3 ustawy - Prawo o notariacie). Pismem z 16 grudnia 2017 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na "Pisemne stanowisko nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z 3 listopada 2017 r., jak również na uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z [...] czerwca 2017 r. nr [...] o negatywnej ocenie działalności skarżącej jako notariusza i wydaniu jej ujemnej oceny w rozumieniu art. 16 § 3 ustawy - Prawo o notariacie. Zaskarżonym aktom Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 pkt 1 K.p.a. w z zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez ich wadliwą wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, iż uchwała Rady Izby Notarialnej w przedmiocie oceny notariusza nie stanowi władczej i prawnie relewantnej ingerencji w prawa i obowiązku podmiotu prawa, jakim jest oceniany notariusz, a więc nie mając takich cech nie może być uznana za decyzję administracyjną, bądź akt administracyjny podlegający kontroli instancyjnej, - art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 z późn, zm.), a nadto art. 45, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez ich wadliwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż akt władczy organu administracji publicznej (tj. samorządu zawodowego, w zakresie w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej) w zakresie w jakim dokonuje on ingerencji w uprawnienia i obowiązki podmiotu prawa, które mogą być zarówno podstawą do podjęcia innych władczych działań, jak i zawierają asertoryczne twierdzenia, rzutujące na opinię i ocenę zewnętrzną podmiotu prawa, jego renomę, dobre imię i inne dobra osobiste, nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem administracyjnym, przez co pozostaje poza kontrolą administracyjną, - art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a nadto art. 45, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię poprzez odmowę udzielenia ochrony prawnej i odmowę uznania czynności oceny notariusza za podlegającą kontroli sądowej, co w konsekwencji oznacza uznanie, iż może istnieć w obrocie prawnym akt urzędowy organu władzy publicznej, który oddziaływa na prawa i obowiązki podmiotu prawa, a jednocześnie wyłączony jest spod kontroli niezawisłego i niezależnego sądu, co czyni jego kształt i treść dowolnym, wykraczającym poza nawet najszersze pojęcie administracyjnego uznania, - art. 44 § 1, § 2 i § 3 ustawy - Prawo o notariacie poprzez uznanie, iż przepisy te dają niepodlegającą niczyjej kontroli kompetencję dla rady izby notarialnej do wydawania rozstrzygnięć/aktów administracyjnych, przy braku kryteriów ich wydawania, kontestowania, bądź możliwości obrony naruszonych praw i wolności przez podmiot podległy tak rozumianej kompetencji, a jakim to podmiotem jest oceniany notariusz, nadto w konsekwencji naruszenia powyższych przepisów w opisany sposób, nierozpoznanie istoty sprawy i nie zbadanie jej merytorycznie oraz pozostawienie poza oceną zarzutów odwołania, a w tym: - naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a., poprzez wydanie oceny pracy notariusza z przekroczeniem uprawnienia ustawowego ku temu, tj. w oparciu o przesłanki i oceny, które nie podlegają badaniu w ramach wizytacji dokonywanej przez Radę Izby Notarialnej, - brak oceny pod kątem zarzutów z odwołania, że zaskarżona uchwała w istocie rozstrzyga w sposób władczy o obowiązkach Skarżącej, stwierdzając w sposób jednoznaczny obowiązek przedłożenia Radzie Izby Notarialnej w W. przez Skarżącą w trakcie wizytacji dokumentów, które nie mieszczą się w ustawowo zdefiniowanym art. 45 ww. ustawy zakresie przedmiotowym nadzoru wykonywanego w trybie art. 44 ustawy – Prawo o notariacie, tym samym rażąco narusza ona przepis art. 35 cyt. ustawy poprzez "prowadzenie działalności prawotwórczej", która przekracza w sposób oczywisty określone w tym przepisie kompetencje rady oraz art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; - brak oceny zarzutu, iż uznanie przez Radę Izby Notarialnej w [...] odmowy okazania umowy najmu lokalu kancelarii wizytatorom jako uchybienia mogącego stanowić może samodzielną podstawę do wydania negatywnej oceny działalności Skarżącej, przy jednoczesnym braku wskazania normy prawnej, którą takie działanie Skarżącej naruszyło, przy czym ww. władcze rozstrzygnięcie o obowiązkach Skarżącej w sposób definitywny zmieniło jej sytuację prawną w świetle normy art. 16 § 3 ustawy - Prawo o notariacie; - nierozważenie przez Radę Izby Notarialnej w W. zagadnienia, że ujawnienie przez Skarżącą urnowy najmu lokalu, której treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, stanowiłoby czyn nieuczciwej konkurencji oraz przestępstwo z art. 23 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji; - nierozważenie tej okoliczności, iż Skarżąca niezwłocznie wykonała wskazania Wizytatorów oraz skorygowała usterki wskazane w zarządzeniu powizytacyjnym wydanym przez Prezesa Rady izby Notarialnej w W.; co stanowiło ponadto naruszenie art, 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 127 § 1 i § 2 K.p.a., jako że uchwała w przedmiocie negatywnej oceny działalności notariusza bezpośrednio zmienia jego sytuację prawną w sposób opisany w zarzutach powyżej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd zauważa, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, nazywanej dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego przepisu - określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przechodząc do stanu sprawy należy zauważyć, że w myśl art. 44 § 1 i 2 ustawy – Prawo o notariacie nadzór nad notariuszami na obszarze właściwości izby notarialnej wykonuje m. in. rada izby notarialnej. W ramach nadzoru w każdej kancelarii notarialnej przeprowadza się wizytację, co najmniej raz na 3 lata. Art. 44 § 3 ustawy stanowi, że z wizytacji sporządza się protokół, a rada izby notarialnej ocenia wyniki wizytacji i przedstawia w ciągu 2 miesięcy od wizytacji odpis protokołu Ministrowi Sprawiedliwości, zawiadamiając go równocześnie o środkach podjętych w celu usunięcia stwierdzonych uchybień. Z kolei art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie mówi, że Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Zatem, w myśl powołanych przepisów, czym innym jest wydanie powizytacyjnej oceny przez RIN, o której mowa w art. 44 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, a czym innym wydanie przez RIN opinii, o której mowa w art. 16 § 3 tej ustawy. Ocena wydawana jest bowiem po wizytacji i w chwili jej wydania nie toczy się postępowanie w przedmiocie odwołania notariusza. Uzyskanie dwóch ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji może stanowić ewentualną podstawę odwołania notariusza przez Ministra. Natomiast opinia wydawana jest już na wniosek Ministra, zgłoszony do RIN w toku postępowania w przedmiocie odwołania notariusza. W konsekwencji to w przypadku opinii mamy sytuację, o jakiej jest mowa w art. 106 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z kolei według art. 106 § 5 K.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, że ocena wydana po wizytacji przez RIN niewątpliwie jest jednym z dowodów w sprawie odwołania notariusza przez Ministra. Sporną kwestią w niniejszej sprawie jest to czy owa ocena ma formę władczego aktu, wydanego w indywidualnej sprawie administracyjnej, od którego przysługiwało Skarżącej odwołanie. Zdaniem Sądu ocena wydana przez RIN w trybie art. 44 § 3 ustawy – Prawo o notariacie nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, jak chce tego Skarżąca. Ocena taka nie jest tożsama z opinią wydaną w trybie art. 106 K.p.a., od której przysługuje zażalenie. Uchwała, w której RIN wyraziła powizytacyjną ocenę nie rozstrzyga bowiem władczo o prawach lub obowiązkach Skarżącej. Jest ona jedynie potwierdzeniem stanu faktycznego, ustalonego podczas wizytacji. Wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków Skarżącej, ale może być przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra, jednakże aby to nastąpiło Minister najpierw musi wszcząć w tym przedmiocie postępowanie administracyjne. Jednak nawet w sytuacji wszczęcia takiego postępowania i odwołania notariusza oceny powizytacyjne będą jedynie elementami składowymi materiału dowodowego w sprawie (wyrażonymi w formie uchwały, gdyż stosownie do art. 36 § 1 ustawy – Prawo o notariacie organy kolegialne zajmują stanowisko w formie uchwał), które Minister swobodnie ocenia i nie jest nimi związany. Związanie następuje dopiero opinią wydaną przez Radę Izby Notarialnej w trybie art. 106 K.p.a., od której przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1513/13 podkreślić należy, że ocena powizytacyjna jest oceną stanu faktycznego dokonaną przez wizytatorów na podstawie ich spostrzeżeń i ustaleń dokonanych podczas wizytacji i ani Krajowa Rada Notarialna, ani tym bardziej sąd administracyjny nie mogą ingerować w treść tej oceny przed dokonaniem oceny materiału dowodowego w postępowaniu o ewentualnym odwołaniu notariusza. Należy także zauważyć, że omawiane oceny - jako że są to dowody w sprawie odwołania notariusza, podlegają badaniu przez organ, który może im dać wiarę lub odmówić tej wiarygodności i nie wziąć ich pod uwagę. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Minister ostatecznie wydaje decyzję administracyjną, która będzie podlegała kontroli sądu administracyjnego, a tym samym i owe oceny - jako dowody w sprawie, zostaną ostatecznie przez sąd zbadane i ocenione. Fakt ten nie powoduje jednak, że sama ocena jako taka – choć wyrażona przez RIN w formie uchwały, podlega zaskarżeniu w drodze odwołania. Ponadto, wskazać należy, że użyte w art. 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie sformułowanie "może odwołać notariusza" świadczy o tym, że odwołanie to nie jest obligatoryjne, a zatem same opinie nie przesądzają sytuacji Skarżącej i nie kształtują w sposób władczy jej praw czy obowiązków. Zatem skoro skarga została wniesiona na akty - wydane wprawdzie w formie uchwał, ale niemające znamion ani decyzji administracyjnej ani postanowienia, to skarga ta podlega odrzuceniu, jako niedotycząca aktów, objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wskazanych w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że będące przedmiotem skargi uchwały nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i w tym stanie rzeczy - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Odnośnie do pkt 2 postanowienia, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.