VI SA/Wa 1742/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty abonamentowej oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa, w decyzji z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] , działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1204, ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania spółki P. sp. z o.o. i Wspólnicy spółka komandytowa z siedzibą w [...] ("spółka", "skarżąca") od decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] , wydanej przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A., ustalającej opłatę za używanie 80 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 54 480,00 zł - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] kwietnia 2016 r. pracownicy Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A., operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113 ze zm.), przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych w lokalu użytkowym (hotelu) zajmowanym przez skarżącą przy Al. [...] w [...] . Kontrola została przeprowadzona w obecności A. Z., dyrektora prowadzonego przez skarżącą obiektu. W trakcie kontroli ujawniono - według zaprotokołowanego oświadczenia A. Z. - że hotel posiada 80 pokoi, w których znajdują się sprawne odbiorniki telewizyjne. Do odbiorników doprowadzona jest antena zewnętrzna. 80 odbiorników telewizyjnych marki LG jest w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. W protokole wskazano także, że odbiorniki używane są w pokojach hotelowych od maja 2015 r. W trakcie kontroli nie było możliwości sprawdzenia ww. okoliczności, bo jak wynika z załącznika do protokołu w czasie kontroli pokoje były zajęte przez gości hotelowych. W protokole odnotowano także, że A. Z nie ma wiedzy czy odbiorniki telewizyjne są zarejestrowane oraz, że odmówił podpisania protokołu z powodu braku upoważnienia. Pan A. Z. odmówił także podpisania informacji o zapoznaniu się z treścią pouczenia zawartego w ww. protokole. Pismem z dnia 10 marca 2017 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia używania niezarejestrowanych odbiorników. Jednocześnie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organ I instancji poinformował stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu [...] kwietnia 2017 r., organ I instancji wydał decyzję ustalającą opłatę za używanie 80 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w wysokości 54.480,00 zł. W dniu 14 kwietnia 2017 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący i zupełny materiału dowodowego i oparcie wydanie decyzji jedynie na ustnym oświadczeniu Pana A. Z. i niepodpisanym przez niego protokole z kontroli. Strona zarzuciła tym samym brak ustalenia dokładnej ilości posiadanych odbiorników telewizyjnych, ich stanu i okresu używania. Strona zarzuciła także naruszenie art. 7 ust. 6 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ jest uprawniony do wyznaczenia terminu do uiszczenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników. Strona zarzuciła także naruszenie art. 7 ust. 6 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez ustalenie opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych pomimo braku spełnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu, tj. braku stwierdzenia stanu i ilości posiadanych przez spółkę odbiorników oraz okresu ich używania. Minister Infrastruktury i Budownictwa - po rozpoznaniu ww. odwołania - wydał wskazaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu opisał przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie z treści protokołu wynika, iż kontrolerzy ujawnili w lokalu zajmowanym przez stronę 80 odbiorników telewizyjnych będących w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Minister zauważył przy tym, że jakkolwiek organ nie ma obowiązku przeprowadzania oględzin obiektu i odbiorników, co do których ustalono, że nie są zarejestrowane, powinien jednak w toku postępowania w sposób bezsprzeczny ustalić czy zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie względem strony sankcji, tym bardziej, że zarówno protokół, jak i załącznik do niego oraz treść pouczenia nie zostały podpisane przez osobę uczestniczącą w kontroli. Zdaniem organu ll instancji materiał dowodowy zebrany w tej sprawie nie jest jednoznaczny. W takich okolicznościach organ I instancji powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie z wykorzystaniem środków przewidzianych w k.p.a., celem weryfikacji ustaleń kontroli. Nakazał aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji dokonał jednoznacznych ustaleń faktycznych, tj. powinien on szczegółowo zbadać kwestie związane z ustaleniem ilości używanych przez stronę odbiorników telewizyjnych oraz okresem ich używania. W tym celu organ powinien dokonać wszelkich możliwych czynności przewidzianych prawem, np. przesłuchać w charakterze świadka A. Z. o, który uczestniczył w kontroli, a także przesłuchać stronę lub inne osoby, a także dokonać oględzin ujawnionych odbiorników. Ze względu na znaczny zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie niemożliwe było zastosowanie w sprawie art. 136 k.p.a. Zdaniem zatem organu ll instancji zaskarżona decyzja wymagała uchylenia, a sprawa przekazania organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem rozstrzygniecie sprawy zapadło z uchybienie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie Spółka zaskarżyła ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części jej uzasadniania, zarzucając naruszenie: 1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 6, art. 5 ust. 3 i art. 2 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez brak wskazania organowi I instancji w ramach przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wszystkich okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. poprzez brak zobligowania organu I Instancji do ustalenia, czy odbiorniki u skarżącej znajdują się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu; 2) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez brak szczegółowego przeanalizowania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu w tym brak odniesienia się przez organ do zarzutu naruszenia przez organ I Instancji art. 7 ust. 6 ustawy o opłatach abonamentowych polegającego na jego błędnej wykładni przejawiającej się w przyjściu, że organ ten jest uprawniony do wyznaczenia terminu do uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 3 ww. ustawy, podczas gdy wskazany przepis organowi takiego uprawnienia nie przyznaje, co w konsekwencji spowodowało niezasadne zakreślenie przez organ I instancji 14-dniowego terminu do uiszczenia kwoty wynikającej z decyzji; 3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie w zaleceniach kierowanych do organu I Instancji zawartych w uzasadnieniu decyzji dyrektyw wynikających z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w tym przywołanego przez organ w zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2012 r., VI SA/Wa 1615/12, w świetle którego organ powinien ustalić, czy odbiorniki znajdują się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Podnosząc ww. zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej części oraz o zasadzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał przy tym, że organ odwoławczy odnosił swoje zalecenia do szeroko rozumianego stanu faktycznego, w tym także kwestii stanu odbiorników telewizyjnych. Obowiązek wyjaśnienia tej kwestii wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, bowiem stanowi przesłankę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych. Odnosząc się zaś do kwestii nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji organ powołał m.in. przepisy Ordynacja podatkowej, która w art. 47 § 1 stanowi, że "Termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego". Przytoczony przepis mieści się w dziale lll Ordynacji podatkowej, który z mocy art. 2 § 2 tej ustawy - ma zastosowanie również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Jako że opłata karna jest niewątpliwie "opłatą" ustalaną nie przez "organ podatkowy", lecz przez kierownika COF (w wysokości określonej przez ustawodawcę - art. 5 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych) i nie istnieją przepisy stanowiące inaczej. Zastosowanie w opisanej sytuacji przepisów Ordynacji podatkowej - zdaniem Ministra - jest zatem możliwe i w pełni zasadne. Z powyższego wynika wniosek, że użytkownik niezarejestrowanego odbiornika po otrzymaniu decyzji kierownika COF ma 14 dni na zapłatę opłaty karnej albo na odwołanie się od tej decyzji do organu ll instancji. Gdy decyzja o nałożeniu ww. opłaty stanie się ostateczna i wykonalna, to możliwe jest zastosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku nieuiszczenia ustalonej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że odpowiada ona prawu i w związku z tym skargę należało oddalić. Istotne w sprawie jest to, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tak więc w pierwszym rzędzie rozważyć należało, czy zaistniały przesłanki do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się, zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, tj. po pierwsze, stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz po drugie, uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo uznanie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne stanowcze stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Obie te przesłanki muszą być spełnione w konkretnej sprawie łącznie i do nich - co oczywiste - musi odwoływać się organ w uzasadnieniu decyzji mającej za podstawę art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie bowiem takiej decyzji stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo, tj. gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 § 1 i 2 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie ww. warunki wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały spełnione. Faktycznie, prawnie doniosłe okoliczności w tej sprawie zostały przez organ I intencji ustalone z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą dokonanych przez organ ustaleń był bowiem protokół kontroli niepodpisany przez A. Z., osobę uczestniczącą w tej kontroli, od której pochodzić miały wszystkie informacje o ilości, stanie i okresie użytkowania odbiorników telewizyjnych znajdujących się w kontrolowanym obiekcie skarżącej. Organ nie powołał zaś żadnego innego dowodu, na podstawie którego można byłoby zweryfikować okoliczności z tego protokołu wynikające. Co więcej, w ramach obowiązków wynikających wprost z art. 107 § 3 k.p.a. organ nie dokonał z urzędu oceny wartości ww. dowodu dla toczącej się sprawy, co z kolei jest związane ściśle z oceną dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. W zaskarżonej decyzji - stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. zd. drugie - organ odwoławczy zawarł także wskazówki co do okoliczności faktycznych, które należało zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożenia na skarżącą opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych. Należy podkreślić, że wydana w sprawie decyzja kasacyjna jest konsekwencją stwierdzenia, że w sprawie nie ustalono we właściwy sposób wszystkich faktów niezbędnych dla zastosowania określonego przepisu prawa materialnego oraz że postępowanie przeprowadzono z naruszeniem standardów procesowych określonych w k.p.a. Dopóki zaś nie zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny nie jest możliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja ma charakter wyłącznie procesowy. Na jej podstawie sprawa podlega ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu. Z tym że decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie ma charakteru uzupełniającego w stosunku do poprzedniej, uchylonej decyzji. Organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji nie jest ograniczony wcześniejszymi ustaleniami i wcześniej przyjętą kwalifikacją prawną. Ponowne zaś rozstrzygnięcie otwiera stronie możliwość wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, a w odwołaniu tym strona ma możliwość podnoszenia wszelkich zarzutów dotyczących tak prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W związku z tym także dalej idąca wypowiedź Sądu jest w tej sprawie niedopuszczalna. Dokonując bowiem kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się wyłącznie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia miało oparcie w obowiązujących przepisach, Sąd jest zobowiązany skargę oddalić. Z ww. powodów nie mogły odnieść skutku zarzuty podniesione przez stronę skarżącą, ani nie mogły zostać uwzględnione przez Sąd wnioski przez nią sformułowane. Dlatego skargę należało w tej sprawie oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.