VI SA/Wa 1745/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. j. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "[...]" Sp. j. z siedzibą w M. kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] nakładającą na "[...] sp.j. z siedzibą w M. karę pieniężną w wysokości 3.480 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2012 r. w C. na drodze krajowej nr [...] na której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton inspektor transportu drogowego przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego marki [...] o nr rejestracyjnym [...], kierowanym przez W. G., w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez "[...]" sp. j. W trakcie kontroli stwierdzono, iż kontrolowanym pojazdem przewożona była kostka brukowa a kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Na wyznaczonym miejscu ważenia pojazdów, za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych typu LP 600 o nr fabrycznych [...];[...], posiadających ważne świadectwa legalizacji, została przeprowadzona kontrola nacisków osi i masy całkowitej, która wykazała przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,8 m, jak również przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Protokół kontroli kierowca podpisał bez uwag nie żądając powtórnego ważenia. Z uwagi na powyższe ustalenia [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił spółkę, dalej zwaną "skarżącą", o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą, pouczając stronę o treści art. 10 § 1 k.p.a. W wyniku przeprowadzonego postępowania, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wskazany wyżej organ decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nałożył karę pieniężną w wysokości 3480 zł stwierdzając odpowiednio: - przekroczenie o 4,2 t. nacisku na podwójnej osi napędowej pojazdu, - przekroczenie dmc pojazdu o 0.30 t. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 13 ust. 1, art. 13g ust. 1, art. 40c, art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz lp. 6.6.lit. c), załącznika nr 2 do tej ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951 ze zm.), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t (Dz. U. z 2010 r. Nr 138 z , poz. 933 ze zm.), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t (Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 932 ze zm.), oraz art. 104 §1 k.p.a. Organ, przywołując treść art. 41 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych oraz ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wskazał, że droga krajowa nr [...] na której zatrzymano do kontroli przedmiotowy pojazd należy do kategorii dróg, na których dopuszczalny nacisk dla podwójnej osi napędowej wynosi 16 ton, w związku z czym miało miejsce przekroczenie dopuszczalnych w tym zakresie norm o 4,20 t., a w konsekwencji także dmc pojazdu, przy czym wynik ważenia uwzględniał 2% limit błędu granicznego. Nakładając karę organ uwzględnił ponadto konstrukcję pojazdu oraz rodzaj przewożonego ładunku, który w jego ocenienie nie można zaklasyfikować jako materiał sypki. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości. Wskazała, że została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności podniosła, iż zostały naruszone zasady stosowania wag LP 600, których wyniki pomiarów w zakresie wyznaczania nacisku osi wielokrotnej oraz masy całkowitej pojazdów nie mogą stanowić podstawy do wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej. Wskazała, iż wagi typu LP 600 zgodnie z instrukcjami oraz stanowiskiem prezentowanym przez Główny Urząd Miar i NIK nie mogą stanowić narzędzia do wyznaczania rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu ani też nacisku osi wielokrotnych. Zacytowała fragment raportu NIK z 21 lipca 2011 r. wskazując, że w jej przekonaniu z przedmiotowego raportu wynika jednoznacznie, że dokonanych za pomocą wag LP 600 pomiarów nacisków osi składowych nie można sumować, aby w ten sposób wyznaczyć sumaryczny nacisk osi wielokrotnej. Podniosła, że w certyfikacie Głównego Urzędu Miar dla wag LP 600 podano, że wskazania cząstkowe dotyczące nacisków kół lub osi pojazdu dokonywane za pomocą tych wag nie powinny być wykorzystywane do wyznaczania sumarycznej masy pojazdu. Zdaniem skarżącej masa całkowita o której mówi organ I instancji, to nie to samo co "sumaryczna masa pojazdu" o której mówi Główny Urząd Miar. Nacisk osi wielokrotnej kontrolowanego pojazdu wyznaczono sumując naciski osi składowych. Poprzez to sumowanie wyznaczono w tym zakresie sumaryczną masę pojazdu, co jest niezgodne z zastosowaniem wag LP 600. Ponadto w ocenie skarżącej dochowała ona należytej staranności w organizowaniu przewozu i niemiała wpływu na powstałe naruszenie przepisów. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymał w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Transportu Drogowego przyjął za prawidłową argumentację zawartą w treści skarżonej decyzji organu I instancji. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, podniósł, że miejsce ważenia pojazdu legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 23 listopada 2010 r. Wagi posiadały w chwili kontroli ważne świadectwa legalizacji ponownej, wydanymi przez Dyrektora Obwodowego Urzędu Miar w S. z terminem ważności do 30 października 2013 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzenia pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd zważono raz, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie. Ponadto podniósł, iż wskazane przez skarżącą opinie innych organów dotyczących zastosowania wag LP 600 nie wiążą w żaden sposób, tym bardziej że nie zostały poparte żadną analizą prawną mającą związek ze stanem faktycznym rozpatrywanej sprawy. Dlatego też w ocenie organu bezzasadna jest argumentacja odwołania w zakresie, w jakim wagi te nie mogą służyć do wyznaczania nacisków osi wielokrotnych przez sumowanie wyników poszczególnych osi, a w konsekwencji ustalenia masy całkowitej pojazdu. Podkreślił, iż rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych dopuszcza w tym zakresie wagi o klasie dokładności od I do III, w tym także wag LP 600. Normy w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a fakt ich naruszenia skutkuje koniecznością nałożenia kary pieniężnej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zawarł nadto szeroki wywód, odnoszący się o art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, stwarzający możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Organ podkreślił, że strona w toku całego postępowania podmiot ten nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że dochował należytej staranności realizacji czynności związanych z przejazdem oraz że nie miał wpływu na powstanie naruszenia obowiązujących regulacji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o jej uchylenie. Zasadniczo powtórzyła swoją argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz przedstawiła na jej poparcie stosowne dokumenty w formie załączników do skargi. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Przedmiotem rozpoznania jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.480 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t, dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych, jak również dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego masa, naciski osi lub wymiary wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych (nienormatywnych), przewidzianych dla danej drogi w przepisach określających warunki techniczne pojazdów oraz w art. 61 ust. 6, 8 i 10 tej ustawy jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Definicję pojazdu nienormatywnego zawiera art. 4 pkt 25 ustawy o drogach publicznych, według którego jest nim pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach niniejszej ustawy, albo którego wymiary i masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach o ruchu drogowym, z wyłączeniem autobusów w zakresie nacisków osi. Przepis art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Karę tę, zgodnie z art. 13g ust. 1a ww. ustawy ustala się za przekroczenie dopuszczalnej wielkości parametru pojazdu. W przypadku przekroczenia dopuszczalnej wielkości więcej niż jednego parametru karę ustala się jako sumę wysokości kar z tytułu każdego przekroczenia. Jeżeli przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi występują na kilku osiach pojedynczych lub osiach wielokrotnych pojazdu, karę ustala się jako sumę wysokości kar z tytułu każdego przekroczenia. Karze podlega, z mocy art. 13g ust. 1b pkt 1 przede wszystkim podmiot wykonujący przejazd. Wysokość kar pieniężnych, zgodnie z art. 13g ust. 2 tej ustawy określa załącznik nr 2 do ustawy. Podmiotami uprawnionymi do stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym oraz wymierzenia i pobrania za to kary są inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji na mocy art. 40c ust. 1 powołanej ustawy. W tym zakresie za zasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa co do poczynionych ustaleń w zakresie wyników ważenia pojazdu. W tym zakresie Sąd zasadniczo podziela stanowisko skarżącej odnoszące się do zastosowania niewłaściwych wag pomiarowych użytych do ważenia kontrolowanych pojazdów tj. wag przenośnych do pomiarów statycznych typu LP 600. Na wstępie należy podnieść, iż poruszanie się pojazdów o przekroczonych parametrach norm dopuszczalnych, może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego. Z art. 61 ustawy - Prawa o ruchu drogowym wynika wprost, że przewożony ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Do nałożenia kary w określonej ustawą wysokości upoważnia jednak uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości. Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu, w ocenie Sądu, wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej. Należy wskazać, iż zasady użytkowania urządzeń określają bezpośrednio ich producenci (w tym przypadku instrukcja obsługi wagi LP 600), co następnie jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zawarte zarówno w świadectwach homologacji oraz certyfikatach zatwierdzenia typu urządzenia (WE nr PL 05004) oraz świadectwach legalizacji (dla nr wag LP 600 wykorzystanych w rozpatrywanej sprawie). Z powyższych dokumentów wynika, że waga nieautomatyczna LP 600 służy do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag lub ich odpowiedniej konfiguracji w zależności od rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów). Należy zauważyć, że wagi przenośne nieautomatyczne do pomiarów statycznych typu LP 600 nie posiadają zatem homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. Brak możliwości dokonywania na podstawie wskazań tego typu wag pomiarów (wyników sumarycznych nacisków kół i osi) wynika także z samej instrukcji obsługi wag LP 600, których przeznaczenie zostało przez producenta ( I. ) wskazane na s.3 Instrukcji. Wynika z niego jednoznacznie, iż wagi te są przeznaczone tylko do statycznych pomiarów nacisku kół lub osi. O tym że dokonywanie sumarycznych pomiarów może prowadzić do niezgodności ze stanem faktycznym (nieodpowiadającym rzeczywistości) najlepiej świadczy "Instrukcja postępowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pobierania kar pieniężnych", wprowadzona zarządzeniem Głównego Inspektora nr 3/2006 z dnia 7 lutego 2006 r., zgodnie z którą polecono obniżenie wyników pomiarów, dokonywanych za pomocą wag przenośnych (typu SAW i LP 600), o 200 kg i 2% celem skorygowania ewentualnych błędów w zakresie wskazań wag, co miało poprawić wiarygodność tych pomiarów. Na powyższe nieprawidłowości w ustaleniach kontrolnych ww Inspekcji zwróciła uwagę nie tylko Najwyższa Izba Kontroli w cytowanym przez skarżącą dokumentach, ale przede wszystkim merytorycznie najbardziej właściwy w tej materii organ, jakim jest Prezes Głównego Urzędu Miar. W piśmie z dnia 26 września 2013 r. (znak [...]), którego kopia znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, organ ten stanął na stanowisku, iż wynik ważenia pojazdu z wykorzystaniem wag LP 600, jako masa całkowita, może być traktowany wyłącznie jako orientacyjny, a ostateczne ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane na podstawie innej odpowiedniej wagi nieautomatycznej klasy dokładności III o odpowiednim obciążeniu maksymalnym Max. Stanowisko to w przedmiotowym zakresie należało uznać za wiążące dla innych organów administracji. Sąd zauważa, iż wagi użytkowane przez organy inspekcji drogowej, jako przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej mogą być wprowadzane do obrotu i użytkowania oraz użytkowane tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację. Taki system dopuszczenia do używania wskazanych urządzeń ma na celu, stosownie do ustawy o miarach, zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych w Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe stosowane przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń (art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o miarach). Zatem urządzenie jest weryfikowane pod kątem dopuszczenia do użytkowania na podstawie określonych danych technicznych producenta. W przypadku gdy urządzenie takie miałoby zostać dopuszczone do obrotu czy użytkowania w celu innym niż to wynika z danych uzyskanych od producenta, wymagałoby to wykonania ponownej legalizacji w oparciu o nowe dane techniczne producenta. Podsumowując, z uwagi na wyżej przedstawione stanowisko Prezesa GUM oraz zważywszy, iż w badanej sprawie pomiar nacisku na osie pojazdu dokonany w toku kontroli na drodze przy użyciu wag LP 600 posiadających co prawda aktualne świadectwa legalizacji, jednak dokonany niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń określonych w świadectwie legalizacji oraz niezgodnie z instrukcją producenta wag, w ocenie Sądu stanowi to działanie nieprawidłowe, gdyż jest niezgodne z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym w zakresie ustalenia stanu faktycznego badanej sprawy. Zostały w ten sposób naruszone przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku ustalenia dopuszczalnej masy pojazdu dokonany pomiar nie może bowiem być uznany za przeprowadzony prawidłowo, a w konsekwencji jego wynik nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej na skarżącą. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższą ocenę, bowiem na mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W szczególności w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ dokona reasumpcji wyników ważenia uzyskanych przy użyciu wag do pomiarów statycznych, opisanych w załączniku do protokołu z kontroli. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego organ będzie mógł zdecydować o ewentualnym nałożeniu kary pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w zw. z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 i 2). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd oparł na treści art. 200 p.p.s.a.