VI SA/Wa 1746/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp.z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwana dalej "skarżącą", na podstawie zezwolenia zarządcy drogi zajmowała odcinek pasa drogowego (drogi krajowej) ul. M. w rej. ul. W. na potrzeby umieszczenia reklamy o powierzchni 18 m2. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r., skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich w W., które wpłynęło w dniu [...] stycznia 2007 r., skarżąca zwróciła się o wydanie zezwolenia na dalszy okres zajmowania pasa drogowego, od dnia 1 lutego do dnia 30 kwietnia 2007 r. Rozpoznając sprawę organ I instancji wziął pod uwagę przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Analizując stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w W. organ oparł się zasadniczo na opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Według tej opinii, w W. w 2005 r. miało miejsce 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2.062 osoby zostały ranne. W stosunku do poprzedniego roku pogorszył się poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż wzrosła liczba wypadków o 135, tj. o 8,8%. Świadczy to o pogarszającej się tendencji bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W świetle opinii, zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczane w pasach dróg. Zatrzymanie wzroku na reklamie powoduje efekt tzw. fiksacji, wynoszący od 0,2 do 1,5 sekundy, podczas którego kierowca nie pobiera nowych informacji z otoczenia. Wówczas, w zależności od prędkości pojazdu, pojazd przejeżdża od 2,8 m. do 33,3 m. Ponadto, według badań przeprowadzonych w USA, w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Najbardziej narażeni na oddziaływanie bodźców zewnętrznych są niedoświadczeni młodzi kierowcy. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy na omawianym odcinku pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Jak wynika z przeprowadzonych badań w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3660 pojazdów na godzinę. Natomiast, według wspomnianej opinii, z pasa drogi powinny być usunięte reklamy, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdu na godzinę przekracza 1400 pojazdów. Ponadto na omawianym odcinku drogi planowane jest podwyższenie prędkości pojazdów do 70 km/h. Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] marca 2007 r. [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W., w punkcie 1 zezwolono skarżącej na zajęcie omawianego pasa drogowego w okresie od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 9 marca 2007 r., uzasadniając to rozstrzygnięcie względami pogłębiania zaufania obywateli do organu oraz ochroną słusznego interesu skarżącej w okresie prowadzonego postępowania. Natomiast w punkcie 2 organ odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 10 marca 2007 r., gdyż istniejąca reklama zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W punkcie 3 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciu zamieszczonemu w punkcie 2. W ocenie organu I instancji w sprawie nie zachodzi przesłanka, która umożliwia uwzględnienie wniosku skarżącej na podstawie przepisu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz, co wymaga podkreślenia, zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła odwołanie do SKO w W.. Zarzuciła naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 7, 77 § 1 i 108 k.p.a. W szczególności, według skarżącej, nie zostało dostatecznie wykazane, aby sporna reklama stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności skarżąca zarzuca naruszenie przepisu art. 108 k.p.a., gdyż w sprawie nie zachodziła przesłanka niezbędności, uzasadniająca powyższe rozstrzygnięcie. Ponadto zarzuciła dyskryminowanie jej w obrocie przez zarządcę drogi, który zezwala na umieszczenie reklam konkurentom skarżącej. Decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję m.in. w części dotyczącej jej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekła co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliła do dnia 30 kwietnia 2007r. Ponadto uchyliła punkty drugi i trzeci decyzji organu I instancji, ustalając jednocześnie opłatę w kwocie 5607 zł za umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO na wstępie powołało się na przepisy art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, akcentując szczególnie chronione dobro przez te przepisy, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. SKO nie uznało za zasadny zarzutu skarżącej dotyczącego nierównoprawnego traktowania jej w obrocie, gdyż analogiczne decyzje wydawane są również w odniesieniu do konkurentów skarżącej. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie przepisu art. 35 w związku z art. 7 k.p.a., dopatrując się ujemnych skutków prawnych jakie wywarła zaskarżona decyzja, doręczona skarżącej [...] września 2007 r. Jak wywodzi przesunięcie terminu winno obejmować okres do dnia doręczenia zaskarżonej decyzji. Ponadto podtrzymała stanowisko zajęte w odwołaniu, iż w sprawie nie zostało dostatecznie wykazane, aby sporna reklama stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać na brak po stronie skarżącej interesu prawnego dla złożenia skargi na decyzję SKO. Decyzja ta bowiem, przesuwając termin zajęcia pasa drogowego do 30 kwietnia 2007 r., uwzględniała w całości wniosek skarżącej, o którym mowa w jej piśmie z [...] stycznia 2007 r. Natomiast podnoszone przez skarżącą okoliczności związane ze zbyt późnym doręczeniem zaskarżonej decyzji nie mają znaczenia dla kwestii merytorycznej trafności rozstrzygnięcia. Co najwyżej, wspomniany zarzut, nie przesądzając jednakże jego zasadności, może być przedmiotem rozważań w ewentualnym postępowaniu w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy. Nie można się zgodzić z zarzutem skarżącej jakoby była dyskryminowana przez zarządcę drogi. Również konkurentom skarżącej zarządca drogi odmawia wydawania dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W związku z tym, podobnie jak skarżąca, również i jej konkurenci masowo wnoszą skargi do WSA na decyzje w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego w dokonaniu ustalenia co do negatywnego wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, która wprawdzie nie ma waloru opinii biegłego, ale nie została zakwestionowana w tej części, wynika, że następstwem zatrzymania przez kierowcę uwagi na reklamie jest tzw. zjawisko fiksacji, wynoszące od 0,2 do 1,5 sekundy, podczas którego kierowca nie pobiera nowych informacji z otoczenia. Wówczas, w zależności od prędkości pojazdu, pojazd przejeżdża od 2,8 m do 33,3 m. Jest to, zdaniem Sądu, czynnik, który stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym stanie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).