VI SA/Wa 1747/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Z. G., J. O., M. J. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego oddala skargę Pismem z dnia 10 lipca 2007r. Z. G., M. J. i J. O. – właściciele [...] zlokalizowanego przy drodze krajowej nr [...] we wsi S. [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę na akt Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad polegający na likwidacji tzw. lewoskrętu do ww. zajazdu dla pojazdów jadących w kierunku W. – W. Wniesienie skargi spółka poprzedziła wezwaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do usunięcia naruszenia prawa poprzez przywrócenie stanu poprzedniego (pismo z 16 stycznia 2007r.). W piśmie tym skarżący sformułowali także pod adresem GDDKiA propozycję, aby organ spowodował możliwość dojazdu z [...] w taki sposób jak to miało miejsce podczas budowy obwodnicy tj. poprzez łącznik z drogi [...], ponadto aby na wysokości wjazdu z W. zastosował linię przerywaną z lewoskrętem z W. oraz łagodniej poszerzył wjazd i zastosował odpowiednie oznaczenie drogowe znakami pionowymi. Zdaniem skarżących, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonując powyższej zmiany organizacji ruchu bez konsultacji i udziału osób zainteresowanych w tym przede wszystkim skarżących w sposób rażący naruszył obowiązujące przepisy prawa. Działania zarządcy drogi spowodowały, iż znaczna część pojazdów utraciła możliwość dojazdu do przedmiotowego [...], co doprowadziło do spadku rentowności prowadzonego zajazdu. Pismem z dnia 21 lutego 2007 r. [...], wysłanym do skarżących 28 lutego 2007r. (w aktach administracyjnych brak zwrotnego poświadczenia odbioru ww. korespondencji) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, iż wykonane oznakowanie na wskazanym odcinku drogi jest zgodne z opracowanym i zatwierdzonym projektem zmiany organizacji ruchu, który przewiduje obsługę Zajazdu z jednego kierunku ruchu tj. z W. do W. Odnosząc się propozycji stron dotyczących zmiany organizacji ruchu organ stwierdził, że nie uzyskały one akceptacji, gdyż nie zapewniają bezpieczeństwa zarówno użytkowników obwodnicy [...] jak i klientów Zajazdu. W złożonej do sądu wojewódzkiego skardze Z. G., M. J. i J. O. ponowne zarzucili zaskarżonemu aktowi naruszenie obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżących, dokonując zmian organizacji ruchu na wskazanym odcinku drogi bez udziału zainteresowanych podmiotów organ pozbawił stronę możliwości czynnego uczestniczenia w toczącym się postępowaniu. Skarżący podkreślili, że [...] został wzniesiony w 1970 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, obecnie zaś w wyniku działań organu skarżący utracili znaczną część klientów, co ma bezpośredni wpływ na zmniejszenie rentowności prowadzonej firmy. Pominięcie wniesionych przez skarżących zastrzeżeń w zakresie planowanej organizacji ruchu drogowego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony, poprzez umożliwienie dostępu do Zajazdu dla jadących od strony W. świadczy - zdaniem skarżących - o naruszeniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w szczególności w art. 7, 8, 9, 10 k.p.a. Skarżący zarzucili, iż nie zostali przez organ poinformowani o projekcie organizacji ruchu i jego zatwierdzeniu. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi. GDDKiA stwierdził, że wykonując zadania organu zarządzającego ruchem wprowadził organizację ruchu na nowo wybudowanym zadaniu pn. [...]. Organizacja ruchu, zatwierdzona 12 października 2006r., zlikwidowała między innymi tzw. lewoskręt do przedmiotowego zajazdu dla pojazdów jadących z kierunku W. – W. z powodu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego ze względu na natężenie ruchu i prędkość pojazdów poruszających się przedmiotową drogą. Nadto za likwidacją lewoskrętu przemawiała okoliczność, że zajazd [...] znajduje się blisko dwupoziomowego węzła drogowego [...], gdzie nie jest możliwe wprowadzenie lewoskrętu, bowiem pojazdy jadące z kierunku W. zjeżdżają z dużą prędkością z estakady. Organ podniósł także, że według pomiaru dokonanego w 2005r. natężenie ruchu w tym rejonie wynosiło 20475 pojazdów na dobę i przekraczało granicę 800 pojazdów przy której istnieje możliwość wykonania lewoskrętu za pomocą dodatkowego pasa ruchu dla skrętu w lewo. Odpierając zarzuty skargi jako niezasadne GDDKiA stwierdził, że skarżący nie byli stroną postępowania dotyczącego organizacji ruchu na spornym odcinku a więc organ nie mógł naruszyć w tym zakresie przepisów k.p.a. Natomiast zarzut, że zajazd został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a więc powinien być umożliwiony dostęp do tego obiektu dla jadących ze strony W. jest zdaniem organu chybiony, gdyż zmiana organizacji ruchu nastąpiła na podstawie nowego, zatwierdzonego projektu. Organ dodatkowo podniósł, iż przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz znowelizowanej w dniu 23 marca 2003r. ustawy Prawo budowlane a więc decyzja lokalizacyjna przedmiotowej drogi jak i pozwolenie na budowę podlegały obwieszczeniu w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi. Powyższe oznaczało, że strony publicznie zawiadomione mogły złożyć odwołanie czy to od decyzji lokalizacyjnej czy pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przedmiotem niniejszej skargi jest akt Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad polegający na likwidacji tzw. lewoskrętu na drodze krajowej do zajazdu [...] prowadzonego przez skarżących Z. G., M. J. i J. O. dla pojazdów jadących w kierunku W. –W. Organem zarządzającym ruchem na spornym odcinku drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, co wynika z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1999r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 515 ze zm.). Przedmiotowa skarga została poprzedzona wezwaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do usunięcia naruszenia prawa poprzez przywrócenie stanu poprzedniego (pismo z 16 stycznia 2007r.). Z uwagi na brak w nadesłanych aktach administracyjnych zwrotnego poświadczenia odbioru odpowiedzi udzielonej skarżącym (pismo organu z dnia [...] lutego 2007r. [...]) Sąd uznał, że skarga została wniesiona w terminie. Dokonując oceny legalności działań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że organ ten likwidując na spornym odcinku drogi krajowej tzw. lewoskręt nie naruszył prawa, a tym samym skarga nie może zostać uwzględniona. Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie takich czynności organizacyjno-technicznych, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu; przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji; nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem; nadzór i analiza istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem. Rozporządzenie określa warunki zarządzania ruchem – zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania m.in. oznakowania pionowego i poziomego. Ważne jest przy tym, iż wspomniane działania realizują, odpowiednio do swych kompetencji, wskazane organy zarządzające ruchem oraz organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem. Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że likwidacja spornego lewoskrętu nastąpiła na podstawie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu Nr 69/2006 pt. [...]. Na gruncie rozpoznanej sprawy należy uwypuklić, że droga krajowa Nr [...] posiada klasę GP, co według § 4 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r., Nr 43, poz. 430) stanowi drogę główną ruchu przyspieszonego. W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, przepisy cytowanego rozporządzenia określają precyzyjnie warunki w zakresie połączenia dróg, dopuszczalnych odstępów między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. W tym stanie rzeczy, podstawowym obowiązkiem zarządcy drogi przy podejmowaniu działań w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem – w tym dokonywaniu zmian organizacji ruchu - jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego przy uwzględnieniu szczegółowych rozwiązań prawnych w tym zakresie, a więc i wyżej wskazanego rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 113 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej przy natężeniu ruchu powyżej 800 pojazdów na godzinę dopuszcza się obsługę obiektów tylko dla jazdy w prawo, bez możliwości skrętów pojazdów w lewo z drogi i na drogę. Jak wynika z dokumentu pn. [...] znajdującego się w aktach sprawy, natężenie ruchu na przedmiotowej drodze wynosiło 20472 pojazdów na dobę a więc przekraczało granicę 800 pojazdów o jakiej mowa w § 113 ust. 3 ww. aktu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie naruszył zatem dyspozycji ww. przepisu, wręcz przeciwnie, konieczność zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego nakazywała organowi zastosować jego treść. Z powyższego względu, nie może odnieść pożądanego przez skarżących rezultatu argumentacja, że organ naruszył prawo nie uwzględniając sugestii stron, co do zmiany organizacji ruchu zaproponowanej przez nich w piśmie z 16 stycznia 2007r. skoro proponowane zmiany dotyczyły m.in. utworzenia lewoskrętu. Bezpieczeństwo ruchu drogowego utożsamione z "interesem społecznym" stanowiło bowiem negatywną przesłankę i jednocześnie przeszkodę do załatwienia sprawy zgodnie ze "słusznym interesem strony" (art. 7 k.p.a). Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące braku poinformowania skarżących o spornym projekcie organizacji ruchu i jego zatwierdzeniu a także argument, że dostęp do zajazdu dla jadących od strony W. powinien być umożliwiony z uwagi na to, że obiekt ten został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Odnosząc się do pierwszego z wymienionych zarzutów należy stwierdzić, iż procedura sporządzania i zatwierdzania projektu organizacji ruchu jest szczegółowo uregulowana w cytowanym wyżej rozporządzeniu. Przepisy tego aktu nie przewidują natomiast obowiązku udziału w omawianej procedurze osób trzecich, stąd na organie nie spoczywał prawny nakaz powiadomienia strony o podjętych działaniach w zakresie zmiany organizacji ruchu na spornym odcinku drogi. Konsekwencją powyższego jest niemożność postawienia organowi skutecznego zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przy tym dodać, że projekt organizacji ruchu, o którym mowa w powołanym rozporządzeniu nie tworzy bezpośrednio obowiązków dla obywateli, albowiem muszą podporządkowywać się planowi, lecz ustawionemu (poziomemu) znakowi drogowemu. To ów znak tworzy dopiero dla obywatela sytuację prawną określonego zachowania. Z kolei drugi z wymienionych wyżej zarzutów nie może zostać uwzględniony z tego powodu, że akceptacja stanowiska strony prowadziłaby w istocie do wprowadzenia zakazu dokonywania zmian w zakresie raz zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Tymczasem zmiana organizacji ruchu jest dopuszczalna m.in. pod warunkiem uzgodnienia i zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, co uczyniono w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie podkreślenia wymaga, że dojazd dla klientów zajazdu jest możliwy z dwóch kierunków tj. bezpośrednio z drogi krajowej Nr [...] z kierunku W. – W., a także z kierunku W. – W., przy czym z ostatnio wymienionego musi następować przez węzeł [...], co według skarżących powoduje konieczność "zawracania" pojazdami i pokonywania odcinka ok. 8 kilometrów. Niewątpliwie wprowadzone przez likwidację lewoskrętu ograniczenie utrudnia swobodny dojazd do motelu z kierunku W., jednakże zarządca drogi był obowiązany kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono, aby działania organu były niezgodne z prawem skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.