VI SA/Wa 1747/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących wykonywania prawa głosu z papierów wartościowych oddala skargę Zaskarżoną decyzją Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. o nałożeniu na P. S.A. z siedzibą w W., skarżącą w niniejszej sprawie, kary pieniężnej w wysokości 70000 zł za naruszenie art. 104 ust. 7 ustawy o funduszach inwestycyjnych w zw. z wykonaniem prawa głosu z więcej niż 10% ogólnej liczby głosów na Walnych Zgromadzeniach spółek W. S.A., C. S.A., B.S.A., C. S.A. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym wszczął postępowanie administracyjne w celu ustalenia czy fundusze P.A., P.Z., P. S., P. M., P. A., P. M., P. M., P.M. zarządzane przez P. S.A. naruszyły art. 104 ust. 7 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych w związku z wykonywaniem prawa głosu na walnych zgromadzeniach akcjonariuszy spółek publicznych. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało zakończone wydaniem przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...]. Tą decyzją wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. 2006 r., Nr 157, poz. 1119 ze zm.) i art. 228 ust. 1 i 2 w zw. z art. 104 ust. 7 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. 2004, Nr 146, poz. 1546 ze zm.) organ nałożył na P. karę pieniężną w wysokości 70000 zł za naruszenie art. 104 ust. 7 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Organ, jak podał w uzasadnieniu decyzji ustalił, na podstawie raportu bieżącego nr [...] – informacji o udziale w walnym zgromadzeniu akcjonariuszy spółki publicznej lub spółki notowanej na rynku regulowanym w kraju członkowskim lub rynku zorganizowanym w innym kraju, że w dniu [...] czerwca 2007 r. odbyło się Walne Zgromadzenie spółki W. S.A., na którym pełnomocnik skarżącej podczas głosowania nad uchwałami nr [...] wykonał prawo głosu z 12,07 % ogólnej liczby głosów z akcji spółki; na podstawie raportu bieżącego nr [...], że [...] czerwca 2007 r. odbyło się WZ spółki C. S.A., na którym pełnomocnik skarżącej podczas głosowania nad uchwałami nr [...] wykonał prawo głosu z 10,23 % ogólnej liczby głosów z akcji spółki; na podstawie raportu nr [...], że [...] czerwca 2007 r. odbyło się WZ I. S.A., na którym pełnomocnik skarżącej podczas głosowania nad uchwałami nr [...] wykonał prawo głosu z 10,21 % ogólnej liczby głosów z akcji spółki. [...] lipca 2007 r. wpłynęła korekta raportu zgodnie z jej treścią. [...] czerwca 2007 r. odbyło się WZ B. S.A., na którym pełnomocnik skarżącej wykonał prawo głosu z 10,21 % ogólnej liczby głosów z akcji spółki. Na podstawie raportu nr [...] ustalono, że [...] czerwca 2007 r. odbyło się WZ spółki C. S.A. (C. S.A.), na którym pełnomocnik skarżącej podczas głosowania nad uchwałami nr [...] wykonał prawo głosu z 13,70 % ogólnej liczby głosów z akcji spółki. Nadto ustalono, że w dacie zwołania WZ ww. spółek nie obowiązywała żadna procedura dotycząca podejmowania decyzji o rejestracji i blokadzie konkretnej liczby akcji na potrzeby udziału przedstawiciela Towarzystwa w WZ spółek publicznych. Na rozprawie administracyjnej [...] lutego 2008 r. strona podtrzymała wcześniej podnoszone wątpliwości co do interpretacji art. 104 ust. 7 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Zdaniem skarżącej powołany przepis czytany łącznie z art. 106 ust. 1 powołanej ustawy stanowi jedynie, że ważnie oddane zostało tylko 10% głosów i nie uzasadnia nałożenia kary objętej powyższą decyzją. Literalne brzmienie art. 104 ust. 7 nie pozostawia, w ocenie organu, wątpliwości interpretacyjnych i odnoszenie się do art. 106 ust. 1 tej ustawy celem dokonania wykładni ww. przepisu jest niezasadne z punktu widzenia ustalania odpowiedzialności funduszy za powstanie nieprawidłowości w sposobie wykonywania prawa głosu na WZ spółek publicznych. Adresatem normy z art. 104 ust. 7 jest przy tym fundusz, a nie spółka publiczna. Wykonanie prawa głosu przez pełnomocników skarżącej na WZ ww. spółek z ponad 10% ogólnej liczby głosów stanowi naruszenie art. 104 ust. 7 ustawy i w świetle art. 228 ust. 2 tej ustawy skutkuje nałożeniem kary w wysokości 70000 zł. Organ, co podniesiono w uzasadnieniu, nakładając karę wziął pod uwagę charakter stwierdzonych nieprawidłowości, a w szczególności fakt, że te nieprawidłowości nie miały charakteru incydentalnego, bo zdarzyły się czterokrotnie. Wskazywanie przez stronę, że powodem naruszeń była znaczna wysokość aktywów nie ogranicza odpowiedzialności Towarzystwa za naruszenie przepisów prawa. Skarżąca ma obowiązek stosowania uregulowań prawnych w zakresie prowadzenia działalności tworzenia i zarządzania funduszami inwestycyjnymi. Skarżąca mimo stwierdzenia nieprawidłowości dopiero w listopadzie 2007 r. wdrożyła procedurę, która ma na celu niedopuszczenie w przyszłości do przekroczenia limitu, o którym mowa w art. 104 ust. 1 ustawy. Komisja przy wymiarze kary wzięła pod uwagę fakt, iż Towarzystwo ostatecznie wprowadziło wewnętrzną procedurę głosowania na WZ spółek publicznych, które mają na celu wykluczenie możliwości ponownego naruszenia przepisów ustawy, a także uwzględniła, że sposób głosowania nie wpłynął na ważność uchwał podjętych na WZ tych spółek. Z tych względów organ uznał, że kara 70000 zł jest adekwatna do naruszeń i spełni funkcję prewencyjną i represyjną. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając błędną wykładnię art. 104 ust. 7 ustawy o funduszach inwestycyjnych i nałożenie kary niewspółmiernie wysokiej do stwierdzonych uchybień. Zdaniem skarżącej z wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej art. 104 ust. 7 w połączeniu z art. 106 ust. 1 wynika, że powołany przepis nie ma na celu określenia liczby akcji jaką fundusze inwestycyjne są zobowiązane zablokować na walnym zgromadzeniu w celu wykonania z nich prawa głosu lecz określa skutki wykonania prawa głosu ponad ograniczenie wynikające z art. 104 ust. 7 ustawy. Podmiotem zobowiązanym do zapewnienia wykonywania przez fundusze zarządzane przez to samo towarzystwo prawa głosu z akcji dających nie więcej niż 10% ogólnej liczby głosów na WZ jest przy tym emitent organizujący walne zgromadzenie. Skarżąca zarzuciła również wadliwość rozstrzygnięcia także w zakresie wysokości nałożonej kary stwierdzając, iż w zaistniałych w sprawie, a wskazanych we wniosku okolicznościach kara w takiej wysokości jest niezasadna. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. 2006 r., Nr 157, poz. 1119 ze zm.) oraz art. 228 ust. 1 i 2 w zw. z art. 104 ust. 7 ustawy z 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. 2004 r., Nr 146, poz. 1546) utrzymała w mocy powyższą decyzję. Po dokonaniu ponownej analizy zebranego materiału dowodowego organ nie stwierdził nowych istotnych okoliczności mogących stanowić podstawę zmiany ustalonego w sprawie stanu faktycznego, zaś stan faktyczny, w świetle art. 104 ust. 7 ustawy o funduszach inwestycyjnych i art. 228 ust. 1 tej ustawy skutkuje, zdaniem organu, nałożeniem kary w wysokości 70000 zł, której wysokość jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń. W tym względzie organ również podtrzymał stanowisko co do wskazanych w decyzji przesłanek ustalenia kary w tej wysokości. W skardze na tę decyzję skarżąca wnosząc o jej uchylenie podtrzymała zarzut naruszenia art. 104 ust. 7 powołanej ustawy oraz zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 4, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja prawa bowiem nie narusza. Strona zarzuciła w skardze zarówno naruszenie prawa materialnego tj. art. 104 ust. 7 ustawy o funduszach inwestycyjnych jak i wskazanych przepisów prawa procesowego tj. przepisów kodeksu administracyjnego. W pierwszej zatem kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia rygorów procedury administracyjnej, bowiem stanowisko i ocena zaskarżonej decyzji w tym aspekcie decyduje, o celowości odniesienia się do pozostałych zarzutów dot. zastosowanego przez organ prawa materialnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 74 § 4, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Żaden z zarzutów dot. naruszenia powołanych przepisów nie znajduje jednak, zdaniem Sądu, potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Wyrażone w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. zasady praworządności i prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa są zasadami ogólnymi procedury administracyjnej obejmującymi swoim zakresem postępowanie administracyjne i będące podstawowymi elementami konstrukcyjnymi tego postępowania. Oceną z punktu widzenia powołanych przepisów jest objęte konkretne postępowanie administracyjne zakończone ostatecznie decyzją podważaną przez stronę w skardze do Sądu nie zaś cała działalność organu pozostająca poza tym postępowaniem i rozstrzygnięciem. Kwestia, czy i w jakim zakresie wystąpiły nieprawidłowości w nadzorze uprzednim, a w twierdzeniu o ich wystąpieniu strona, jak wydaje się wynikać ze skargi, wiąże zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., nie podlega z uwagi na przedmiot zaskarżonej decyzji rozważeniu w rozpoznawanej sprawie. Podnieść przy tym należy, iż z zasady wyrażonej w powołanym przepisie nie wynika obowiązek organu do uprzedzania podmiotów podlegających nadzorowi organu, że ich działanie prowadzi do naruszenia przepisów prawa i przestrzegania przed możliwością wszczęcia postępowania administracyjnego w określonej sprawie. Stosownie do art. 61 k.p.a. organ jest obowiązany do zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, a nie o tym, iż w przyszłości bliżej nieokreślonej takie postępowanie może być wszczęte. Taki obowiązek nie wynika również z przepisów ustaw, które dotyczą działalności funduszy inwestycyjnych jak i działalności Komisji Nadzoru Finansowego. Posiadanie przez Komisję informacji o liczbie głosów zarejestrowanych przez fundusze inwestycyjne na Walnym Zgromadzeniu przed terminem jego odbycia nie skutkowało zatem obowiązkiem po stronie organu podjęcia czynności (bliżej zresztą przez stronę nie wskazanych) zmierzających do niedopuszczenia do wykonania prawa głosu przez fundusze w sposób powodujący przekroczenie limitu z art. 104 ust. 7 powołanej ustawy i uprzedzenia o skutkach takiego przekroczenia. Zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego jest zatem zarzutem chybionym. Uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. i dokonania, jak twierdzi strona, błędnych ustaleń faktycznych dopatruje się ona w stwierdzeniu organu, iż strona wprowadzając szczegółowe uregulowania proceduralne mające na celu zapobieżenie w przyszłości wystąpieniu podobnych naruszeń uznała tym samym istnienie obowiązku prawnego, jaki wobec funduszy inwestycyjnych określa art. 104 ust. 7 ustawy. Podnieść zatem należy, iż wyprowadzona z faktu podjęcia tych czynności przez stronę ocena, z którą strona się nie zgadza nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. O zastosowaniu art. 104 ust. 7 i art. 228 ust. 1 i 2 stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji stanowią bowiem istotne z punktu widzenia tych przepisów poczynione przez organ ustalenia faktyczne i dokonana przez organ wykładnia tych przepisów nie zaś okoliczność, czy strona tę wykładnię podziela i zgadza się z istnieniem obowiązku określonego w art. 104 ust. 7 ustawy. Z uzasadnienia wynika, iż organ powyższej wykładni dokonał. Kwestia, czy podejmując powyższe czynności strona uznała ten obowiązek nie była, co zresztą zrozumiałe, brana przez organ w tym względzie pod uwagę. Błędna, jak twierdzi strona, ocena tych działań nie ma zatem jakiegokolwiek znaczenia w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Bez istotnego znaczenia pozostaje również pomyłka ze strony organu w nazwie jednego z funduszy inwestycyjnych, których dotyczyło postępowanie – P. A. zamiast P. Ś.. W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy w szczególności poczynionych przez organ ustaleń faktycznych nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że postępowanie administracyjne było prowadzone m.in. w celu ustalenia, czy P. Ś. FIO tj. fundusz zarządzany przez skarżącą, naruszył przepis art. 104 ust. 7. Powyższa pomyłka nie może zatem skutkować przyjęciem, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nałożył na stronę karę pieniężną w związku z ustaleniem, że doszło do naruszenia obowiązku określonego w art. 104 ust. 7 pow. ustawy. Stosownie do cyt. przepisu w przypadku, gdy papiery wartościowe nabyte przez fundusze inwestycyjne otwarte zarządzane przez to samo towarzystwo dawałyby więcej niż 10% ogólnej liczby głosów w organach emitenta, fundusze te mogą wykonywać prawo głosu z papierów wartościowych dających łącznie 10% ogólnej liczby głosów. Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika wprost, że fundusze inwestycyjne otwarte zarządzane przez to samo towarzystwo mogą wykonywać prawo głosu z papierów wartościowych dających łącznie 10% ogólnej liczby głosów. Z powyższego wynika, iż wystarczającą dla odczytania treści tej normy jest wykładnia językowa. Nie ma zatem podstaw do tego, by wykładni dokonywać, jak wnioskuje strona "w połączeniu" z art. 106 ust. 1 tej ustawy tymbardziej, że ten przepis określa jedynie skutki cywilnoprawne naruszenia ograniczeń zawartych w art. 104 ust. 7, a tej sfery postępowanie administracyjne i rozstrzygnięcie je kończące z istoty rzeczy nie obejmuje. Natomiast przedmiotem tej regulacji nie jest w ogóle określenie sankcji z tytułu przekroczenia limitu, o którym mowa w przepisie. Niezależnie bowiem od skutków, jakie art. 106 ust. 1 wiąże z przekroczeniem limitu fakt jego przekroczenia tj. naruszenia art. 104 ust. 7 oznacza, iż doszło do naruszenia przepisu regulującego działalność funduszy inwestycyjnych. Pamiętać przy tym należy, iż zastosowany w sprawie art. 228 ust. 1 przewiduje sankcje nakładane na towarzystwo za naruszenie przez nie przepisów prawa wskazując na rodzaje sankcji w tym karę pieniężną do wysokości 500000 zł zaś z ust. 2 powołanego przepisu wynika, że sankcje wymienione w ust. 1 mogą być nałożone na towarzystwo w przypadku naruszenia przepisów prawa przez fundusz inwestycyjny, którym towarzystwo zarządza. Zastosowanie w sprawie przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji, których wykładni organ dokonał w sposób prawidłowy wymagało zatem poczynienia ustaleń faktycznych co do przekroczenia limitu, o którym mowa w art. 104 ust. 7 przez fundusze zarządzane przez skarżącą i organ takie ustalenia poczynił. Ustalił bowiem ze szczegółowym wskazaniem danych z raportów – informacji o udziale w walnym zgromadzeniu akcjonariuszy spółki publicznej lub spółki notowanej na rynku regulowanym w kraju członkowskim lub rynku zorganizowanym w innym kraju, że podczas głosowania na Walnym Zgromadzeniu spółek W. S.A., C. S.A., B. S.A., C. S.A. pełnomocnik skarżącego Towarzystwa podczas głosowania nad wskazanymi przez organ uchwałami wykonał prawo głosu z więcej niż 10% ogólnej liczby głosów na tych zgromadzeniach (W.SA – 12,07%, C. S.A. – 10,23%, C..SA – 13,70%, B. S.A. – 10,21%). Skarżąca tych ustaleń organu istotnych z punktu widzenia art. 104 ust. 7 nie podważa w żadnym zakresie. Nie ma też w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wątpliwości co do tego, iż skarżąca zarządzała wskazanymi funduszami, a ta okoliczność, jak przyjął organ, skutkuje w świetle art. 228 ust. 1 i 2 nałożeniem kary na skarżącą i to, jak z powyższych ustaleń wynika z tego powodu, że doszło do naruszenia wykonywania prawa głosu przez zarządzane fundusze inwestycyjne, a nie przez skarżącą, jak błędnie uznaje skarżąca czyniąc z przyjętego w tym względzie stanowiska zarzut skargi. Jak wyżej wskazano art. 228 ust. 1 przewiduje sankcję w postaci kary pieniężnej do wysokości 500000 zł. Określając przesłanki zastosowania takiej sankcji (w ust. 1 i 2) przepis nie wskazuje zasad ani kryteriów ustalenia wysokości kary. W tym zatem zakresie rozstrzygnięcie pozostawione jest uznaniu organu, co nie oznacza dowolności w działaniu organu w tym względzie ale też takiej dowolności organ nakładając karę w wysokości 70000 zł się nie dopuścił. Z obu bowiem decyzji wynika, iż szczegółowo swoje stanowisko co do wysokości nałożonej kary uzasadnił tyle, że strona z oceną organu w tym względzie się nie zgadza. Ta jednak okoliczność nie może jednak czynić uzasadnionym zarzutów skargi co do wadliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, jak wynika z uzasadnienia decyzji nakładając karę pieniężną wziął pod uwagę charakter stwierdzonych nieprawidłowości nie mający charakteru incydentalnego (bo wystąpiły one czterokrotnie), okoliczność, iż Towarzystwo jako podmiot profesjonalny zobowiązane jest do przykładania należytej staranności w toku wykonywania swojej działalności, ale także fakt, iż Towarzystwo ostatecznie wprowadziło wewnętrzną procedurę regulującą uczestnictwo na walnych zgromadzeniach spółek publicznych i procedurę głosowania na walnych zgromadzeniach spółek tych, które mają na celu wykluczenie możliwości ponownego naruszenia przepisów ustawy oraz i to, że sposób głosowania nie wpłynął na ważność uchwał podjętych na walnych zgromadzeniach spółek. Z powyższego wynika, iż uwzględnione przez organ przy ustalaniu wysokości kary okoliczności nie mają charakteru jednostronnego. Powołane zostały nie tylko te, które niekorzystnie wpływają na wymiar kary, ale również te, które brane są pod uwagę na korzyść strony. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż decyzja w tym zakresie została prawidłowo uzasadniona a w przypadku rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, jak w tym przypadku, co do wysokości kary ta okoliczność przesądza o braku podstaw do przypisania wadliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podnieść przy tym należy, iż w przypadku istnienia przesłanek do nałożenia sankcji, a te przesłanki w rozumieniu art. 228 ust. 2 powołanej ustawy istniały, jak ustalił organ, Komisja jest zobowiązana do nałożenia jednej z sankcji niezależnie od tego, jaki jest ciężar gatunkowy i waga naruszenia. Organ kierując się wskazanymi w uzasadnieniu okolicznościami uznał, iż spełni swoją funkcję kara pieniężna (której maksymalna wysokość wynosi 500000 zł) w wysokości 70000 zł. W sytuacji dokonania w tym zakresie oceny bez naruszenia art. 80 k.p.a. nie ma podstaw, by rozstrzygnięcie w tym zakresie uznać za naruszające prawo. Organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowo przeprowadził postępowanie. W uzasadnieniu decyzji, stosownie do wymogu z art. 107 § 3 k.p.a., odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, rozpatrując sprawę ponownie w jej całokształcie i szczegółowo wyjaśniając motywy swojego rozstrzygnięcia. Nie ma zatem w świetle powyższego podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo też zastosował przepisy prawa materialnego zasadnie uznając, iż spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej na skarżącą, o których mowa w art. 104 ust. 7 ustawy o funduszach inwestycyjnych i art. 228 ust. 1 i 2 tej ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.