VI SA/Wa 1747/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej [...] Sp. j. z siedzibą w D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga E. Sp. j. z siedzibą w D. – dalej także skarżąca, na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie ustaleń dokonanych podczas kontroli drogowej dnia [...] marca 2009 r., z której sporządzono protokół, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nałożył na wykonującą transport drogowy E. Sp. j. karę pieniężną w kwocie 2.000 złotych. Organ wskazał, że skarżąca w ramach prowadzonej działalności naruszyła przepisy ustawy o transporcie drogowym, tj. art. 92 ust. 1 pkt 2), 7) i 8) oraz art. 92 ust. 4 utd., a mianowicie poprzez: 1. wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, tj. zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu za dni [...],[...],[...] i [...] lutego 2009 r., za co została nałożona kara w wysokości 500 złotych zgodnie z lp. 1.7 załącznika do utd.; 2. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny przez wskazanego w protokole kontroli kierowcę, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 100 złotych zgodnie z lp. 10.2 lit. a) załącznika do utd.; 3. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą rozpoczętą kolejną godzinę przez wymienionego kierowcę, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 1.400 złotych, zgodnie z lp. 10.2 lit. b) załącznika do utd. Powyższym naruszeniom przypisano kary pieniężne w wysokości określonej w załączniku do utd. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca domagała się jej uchylenia, podnosząc naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 3 i 4 utd., przepisów ustawy o czasie pracy kierowców oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/95, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L 102/1 z 2006 r.). Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 Kpa. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Argumentowała, że z treści decyzji nie wynika na kogo organ nałożył karę pieniężną, a przepis art. 107 Kpa. stanowi, iż jednym ze składników decyzji jest jej rozstrzygnięcie. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa.: 1) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 złotych z tytułu naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażanie kierowcy w wymagane dokumenty i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania, 2) w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w mocy. W uzasadnieniu decyzji GITD odnosząc się do naruszenia z lp. 1.7 załącznika do utd., podkreślił, że zgodnie z przepisami wspólnotowymi, kierowca okazuje na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kartę kierowcy, której jest posiadaczem oraz wszelkie zapisy odręczne i wydruki sporządzone bieżącego dnia i w ciągu poprzednich 28 dni. Natomiast zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879), kierowca wykonujący przewóz drogowy, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu, na żądanie uprawnionego funkcjonariusza, przedstawia do kontroli zaświadczenie wskazujące przyczynę nieużytkowania karty kierowcy. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uchylając decyzję nakładającą karę za ww. naruszenie, zalecił ponowne zbadanie, czy kierowca dokonujący przewozu w dniu kontroli został wyposażony przez skarżącą we wspomniane zaświadczenie, a także, czy spełniona jest przesłanka z art. 93 ust. 7 utd. Organ odnośnie do naruszenia określonego lp. 10.2 lit. a) i b) załącznika do utd. potwierdził jego zaistnienie, gdyż skontrolowana karta kierowcy wykazała skrócenie dziennego czasu odpoczynku, a nie udokumentowano możliwości odstąpienia od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków, skutkującej usprawiedliwionym skróceniem czasu pracy kierowcy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, skarżąca domagała się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie utrzymania w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu skrócenia dziennego czasu wypoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 92a ust. 3 i 4 utd. i podkreśliła, że okoliczności sprawy i zgromadzone dowody wskazują na brak wpływu skarżącej na powstałe nieprawidłowości. Zaznaczyła, że wszelkie stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia były wynikiem działania kierowcy, a zatem kary z nich wynikające nie powinny obciążać przedsiębiorcy. W dalszej części skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, a odnoszącą się do niewłaściwie określonego przez organ administracji adresata decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, jednakże z innych względów, niż w niej przywołane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej jest sprawa o nałożenie na skarżącą na podstawie art. 93 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (utd.) kary pieniężnej w wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej. Organ I instancji, stwierdzając naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów regulujących czas pracy kierowców, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2.000 złotych, wskazując w uzasadnieniu decyzji jakie jednostkowe naruszenia i przypisane im kary składają się na powyższe rozstrzygnięcie. Wydana przez GITD na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa. decyzja uchyliła decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty, a w pozostałej części utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Działanie takie uznać należy za nieprawidłowe. Jak już wyżej wskazano, rozpatrywaną sprawą administracyjną jest sprawa o nałożenie na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem w sposób naruszający obowiązki i warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów wskazanych w art. 92 ust. 1 utd. O tym, czy w konkretnej sprawie będziemy mieli do czynienia z jedną, czy z kilkoma sprawami administracyjnymi decydować będzie treść podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia i charakter stwierdzonych naruszeń. Stwierdzenie naruszenia przez określonego przedsiębiorcę przepisu, czy przepisów jednego ze wskazanych art. 92 ust. 1 unormowań, skutkujące nałożeniem kary pieniężnej, określi podmiotowe i przedmiotowe granice jednej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu dopuszczalne jest, aby organ, formułując sentencję decyzji, nałożył na wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, w dopuszczalnych prawem granicach, kilka kar za stwierdzone naruszenia różnych przepisów, np. za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz za naruszenie przepisów ustawy o czasie pracy kierowców. W rozpatrywanej sprawie tak się jednak nie stało, zaś organ nałożył jedną karę za wszystkie stwierdzone naruszenia. Przedmiotem sprawy administracyjnej jest zatem nałożenie kary pieniężnej 2.000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. Tak określony przedmiot sprawy wynika wprost z sentencji decyzji organu I instancji. Organ II instancji rozstrzygnął odwołanie w jednej sprawie o określonym wyżej przedmiocie, przyjmując za podstawę swego działania zarówno art. 138 § 1 pkt 1, jak też § 2 Kpa. tego samego artykułu, czym naruszył wskazane przepisy. Jak wynika z treści art. 138 § 1 i § 2 ustawodawca stworzył organowi odwoławczemu kilka możliwości działania, a mianowicie organ ten może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty, lub uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie w pierwszej instancji (§ 1 pkt 2), ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego (§ 2). Mając na uwadze powołany przepis należy stwierdzić, że określone w nim sposoby działania organu administracji jako organu odwoławczego mają charakter wyczerpujący i w stosunku do jednej sprawy rozłączny. Powyższe oznacza, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji wydanej w jednej sprawie, organ odwoławczy może zareagować tylko w jeden ze wskazanych cyt. przepisem sposobów. Za niedopuszczalne należy uznać każde działanie wykraczające w jednej sprawie poza wskazane w art. 138 § 1 i § 2 Kpa. dyspozycje. Nie jest zatem możliwe, aby organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie w sprawie, w której przedmiot został określony w sentencji decyzji organu I instancji w sposób jednoznaczny jako jedna kara pieniężna, mógł zastosować zarówno przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., jak też równocześnie § 2 tego artykułu. Nie jest również możliwe, aby na podstawie art. 138 § 2 Kpa. część jednej sprawy przekazać do ponownego rozpatrzenia, a inną część tej samej przecież sprawy utrzymać w mocy. Powyższej konstatacji nie zmienia fakt, iż organ w uzasadnieniu decyzji wymienił kary jednostkowe za poszczególne naruszenia. Kary cząstkowe podane w uzasadnieniu decyzji nie zastąpią ani nie uzupełnią samego rozstrzygnięcia zawierającego się w sentencji. W tak sformułowanej, jak w przedmiotowej sprawie, decyzji organu I instancji, niezależnie od liczby stwierdzonych w wyniku kontroli drogowej naruszeń, nałożona za naruszenia wyszczególnione w uzasadnieniu decyzji kara pieniężna wyrażona jedną kwotą, będzie zawsze kreowała jedną sprawę administracyjną, która nie będzie mogła ulec w postępowaniu odwoławczym rozdzieleniu i załatwieniu jej w różny sposób. W sytuacji jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, kierując się wskazanymi w uzasadnieniu decyzji karami jednostkowymi, zamiast karą nałożoną przez organ I instancji jedną karą 2.000 złotych, wadliwie przyjął, iż decyzja jest w istocie rzeczy decyzją podzielną, tzn. taką, na którą składa się kilka rozstrzygnięć. W wyniku uchylenia jednej decyzji w niewynikającej z sentencji decyzji organu I instancji części dotyczącej jednej kary i przekazania w tej części do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 Kpa.), organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. pozostawił w mocy część decyzji, której nie można w sentencji zidentyfikować, a wreszcie odnieść do warunku, o którym mowa w art. 92 ust. 2 utd. Działanie takie naruszyło zarówno przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., jak też § 2 tego artykułu. Co do postawionego w skardze zarzutu, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika na kogo została ona wydana stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Decyzja w sposób czytelny i jednoznaczny identyfikuje stronę postępowania, co wynika z podania pełnej nazwy skarżącej spółki wraz z imieniem i nazwiskiem jej wspólników. W decyzji I instancji nazwa ta figuruje w rubryce "nazwa przedsiębiorcy", umieszczonej przed sentencją, zaś w decyzji zaskarżonej stanowi wskazanie adresata. Ponownie rozpatrując sprawę, GITD uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię i rozpatrzy wniesione przez skarżącego odwołanie od jednej sprawy administracyjnej, stosując prawidłowo przepis art. 138 § 1 lub § 2 Kpa. i mając na uwadze, że organ I instancji nie nakładał kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, lecz nałożył jedną karę pieniężną w wysokości wynikającej ze zsumowania określonych w załączniku do utd. kwot, odpowiadających poszczególnym naruszeniom. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.