VI SA/Wa 175/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Andrzej Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia uchwały w sprawie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich uchyla uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2004r. i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Z. z dnia [...] czerwca 2004r. Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w Z. , zwana dalej Radą Okręgową po przeprowadzeniu konkursu, uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. powołując się na art.33 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059) i § 9 p.9 załącznika do uchwały nr 418/V/2001 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 15 grudnia 2001r. w sprawie zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską odmówiła R. K. wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu uchwały Rada Okręgowa podała, że kandydat otrzymał w pierwszym etapie postępowania kwalifikacyjnego 52 punkty, podczas gdy zgodnie ze wskazanymi zasadami konkursu warunkiem przejścia do drugiego etapu było uzyskanie w pierwszym etapie co najmniej 75 punktów. Uchwała ta uprawomocniła się. Wnioskiem z dnia 29 marca 2004 r. R. K. zwrócił się do Rady Okręgowej o wznowienie postępowania w sprawie o wpis na listę aplikantów radcowskich i wpisanie go na listę aplikantów radcowskich w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Z.. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. /sygn. akt P 21/02/, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 60 p.8 b ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059) z art.87 ust.1 Konstytucji i wskazał, że spełnia warunki z art.24 ust.1 p.1,3-5 ustawy o radcach prawnych, zatem jego żądanie dokonania wpisu na listę aplikantów jest uzasadnione. Rada Okręgowa w Z.uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2004r. "w sprawie wznowienia postępowania w sprawie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich" "wszczęła postępowanie w sprawie wpisu R. K. na listę aplikantów radcowskich zakończone ostatecznie uchwałą nr [...]". Z tytułu uchwały i powołanej podstawy prawnej tj. art.145a § 1 KPA, art.147 i art.149 § 1 KPA wynika, że należy ją traktować jako postanowienie o wznowieniu postępowania. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. Rada Okręgowa powołując się na art.33 oraz 24 ust.1, p.1, 3-5 ustawy o radcach prawnych i 151 § 1 p. 1 KPA odmówiła uchylenia uchwały nr [...]. w sprawie odmowy wpisu R. K. na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu uchwały wskazała, że uchwała o odmowie wpisu podjęta była na podstawie art.33 ustawy z 6 lipca 1982r. o radcach prawnych, a zatem jej podstawą prawną był inny przepis prawa niż ten, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny /dalej TK/. Orzeczenie TK dotyczyło bowiem wyłącznie art.60 p.8b ustawy o radcach prawnych, a art.145a KPA nie można interpretować rozszerzająco. Rada Okręgowa powołała się też na stanowisko TK zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2004r. i wskazała, że przepisy stanowiące podstawę prawną uchwały o odmowie wpisu nie zostały uchylone. Od powyższej uchwały złożył odwołanie R. K.. Wskazał, że wyniki konkursu przeprowadzonego wg zasad uchwalonych na podstawie przepisów uchylonych przez TK nie mogą być wiążące, zatem skoro spełnia on inne wymogi ustawowe, powinien zostać wpisany na listę aplikantów. Wskazał też, że wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku TK mają charakter wyłącznie opiniotwórczy i nie są wiążące. Krajowa Rada Radców Prawnych /dalej zwana Krajową Radą/ uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2004r. działając na podstawie art. 33 ust.1 i 3 w związku z art.31 ust.1 ustawy o radcach prawnych oraz art.138 § 1 KPA i 145 KPA utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Krajowa Rada w uzasadnieniu uchwały wskazała, że przeprowadzenie konkursu w stosunku do konkretnej osoby nie może podlegać weryfikacji i powołała się na fragment uzasadnienia orzeczenia TK, w którym TK wyjaśnił, że "przepisy dotychczasowe /art.60p.8b/ także w zakresie orzeczenia o ich niezgodności z Konstytucją –do czasu zakwalifikowania ich przez TK korzystały z domniemania konstytucyjności z wszelkimi jego następstwami co do podjętych w oparciu o nie uchwał i decyzji organów samorządu zawodowego". Krajowa Rada prawidłowo pouczyła Roberta Krzycha, że na wskazaną uchwałę służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. R. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na wstępie skargi wskazał, że zaskarża uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z dnia [...]czerwca 2004r. nr [...] tj. na uchwałę I instancji. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionuje uchwały I i II instancji i zawarte w nich rozstrzygnięcie uważając, że oba rozstrzygnięcia zawierają błędy, które je dyskwalifikują. W uzasadnieniu skargi stawia zarzuty w stosunku do uzasadnienia wyroku TK z dnia 18 lutego 2004r. podnosząc, że TK bezzasadnie i nie mając do tego umocowania w Konstytucji ani w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 102 z 1997r. poz. 643 z późn. zmianami/ ograniczył skutki prawne swojego rozstrzygnięcia. Wskazał, że TK nie ma kompetencji do ograniczania prawa do korzystania z instytucji wznowienia postępowania. To wadliwe uzasadnienie wyroku TK było podstawą zaskarżonych rozstrzygnięć samorządu radcowskiego. Skoro Krajowa Rada nie miała kompetencji do ustalania zasad konkursów, to wyniki tych konkursów nie mogą być podstawą prawidłowej oceny kandydata. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami, dalej zwana p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Analizując sprawę i treść skargi Sąd przyjął, zgodnie z uzasadnieniem skargi, że przedmiotem niezadowolenia skarżącego i zaskarżenia są obie uchwały nie uwzględniające jego wniosku o uchylenie odmowy wpisu na listę aplikantów i o wpisanie na listę aplikantów radcowskich, zatem skargą objęta jest również uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...] z [...] października 2004r. utrzymująca w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych nr [...] z [...]czerwca 2004r. Rozpatrując sprawę zgodnie z wyżej wskazanym zakresem i kryteriami Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonych uchwał doszło do naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Uchwały w sprawie wpisu lub odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich mają walor decyzji administracyjnych, a więc przy ich wydawaniu należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem wniosku było żądanie wznowienia postępowania o dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich, uchylenie uchwały o odmowie wpisu i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy tj. dokonanie wpisu wnioskodawcy na listę aplikantów radcowskich. Do rozpatrywania tego wniosku należy stosować przepisy KPA o wznowieniu postępowania administracyjnego. Zgodnie z uregulowaniami przyjętymi w KPA postępowanie "wznowieniowe" jest dwuetapowe. Najpierw organ bada czy wznowienie jest dopuszczalne. W sprawie niniejszej Sąd przyjął, że uchwałę z dnia 8 maja 2004r. "w sprawie wznowienia postępowania", w której organ "wszczyna postępowanie w sprawie wpisu na listę aplikantów" należy uznać za niefortunnie zredagowane postanowienie o wznowieniu postępowania w rozumieniu art.149 § 1 KPA. Organ uznał prawidłowo, że wznowienie postępowania na podstawie art.145a § 1 KPA jest dopuszczalne. Oznacza to, że organ przyjął, iż w sprawie niniejszej ma miejsce sytuacja przewidziana hipotezą tego przepisu tj. stwierdzenie niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydana została decyzja. Po przejściu do drugiego etapu postępowania, działając w trybie art.151 § 1 p.1 KPA organ uznał, że brak podstaw z art.145a KPA do uchylenia zaskarżonej decyzji i odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu to działanie organu jest wadliwe. TK wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 roku po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych /Dz.U. nr 19, poz.145 ze zm./ z art. 17 ust.1 w zw. z art. 17 ust.2 oraz art. 87 Konstytucji orzekł, że art.60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych jest niezgodny z art. 87 ust.1 Konstytucji przez to, że dopuszcza - co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych - możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczania. W obszernym uzasadnieniu TK podniósł, że powierzenie - w drodze ustawy zwykłej - samorządowi radców prawnych prowadzenia aplikacji jest możliwe, zgodne z Konstytucją i może być merytorycznie uznane za zasadne. Nie jest ono jednak, w przekonaniu TK, równoznaczne z upoważnieniem korporacji do samoistnego czy też uregulowanego jedynie w ustawie blankietowo /i tylko w sferze kompetencyjnej/ określania zasad naboru na aplikacje. Prowadzenie aplikacji nie jest automatycznym przekazaniem organom samorządu pełnej gestii oraz swobodnego uznania w zakresie selekcji kandydatów na aplikacje. Zgodnie z art. 65 Konstytucji każda ingerencja w zakres wolności wyboru oraz wolności wykonywania zawodu wymaga - dla uznania jej konstytucyjności - uregulowania, co najmniej ustawowego. Dopuszczalność wkraczania w zakres konstytucyjnie gwarantowanej wolności tylko na podstawie ustawy oraz nieodzowna przejrzystość zasad postępowania konkursowego prowadzą do uznania za niezbędne ustawowego określenia zasad postępowania konkursowego. Dotyczy to zwłaszcza zakresu, w jakim przebieg i wyniki konkursu stanowią przesłanki do podejmowania decyzji wyznaczających zakres korzystania przez uczestników konkursu z ich wolności określonych w art. 65 Konstytucji. W konkluzji TK stwierdził brak ustawowego wskazania merytorycznych kryteriów, określających granice i reguły ingerowania - poprzez ustalanie uchwałą Krajowej Rady zasad konkursu na aplikacje - w sfery objęte wolnością wyboru zawodu, konstytucyjnie gwarantowaną kandydatom na aplikantów. W demokratycznym państwie prawa kryteria te powinny być określone w aktach prawa powszechnie obowiązującego /przede wszystkim w ustawach/. Akty korporacji zawodowych nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. W świetle wskazanych wyżej wywodów i oraz treści samego rozstrzygnięcia TK, stanowiącego, że art.60 pkt 8b jest niezgodny z art. 87 ust.1 Konstytucji nie ulega wątpliwości, że konkursy przeprowadzane były według zasad uchwalonych w sposób niezgodny z Konstytucją. Ta niezgodność wynika z faktu, że wadliwa, niezgodna z Konstytucją delegacja dla organów samorządu do całkowicie samodzielnego ustanowienia zasad konkursu spowodowała samodzielne uchwalenie zasad konkursowych przez organy samorządu radcowskiego. Te zasady będące aktem wewnętrznym samorządu regulowały sytuację osób, które jeszcze nie należały do korporacji. Tak ustanowione zasady były podstawą przeprowadzenia konkursu a wyniki konkursu były podstawą odmowy wpisania skarżącego na listę aplikantów. W niniejszej sprawie organy samorządu radcowskiego jako podstawę prawną zaskarżonych uchwał wskazały art. 33 ustawy o radcach prawnych, a więc nie ten przepis, który został uznany za sprzeczny z Konstytucją. Jednak decyzja dotychczasowa /z [...] lipca 2002r./, której uchylenia domaga się skarżący została wydana nie tylko na podstawie art.33 ustawy o radcach prawnych, ale także na podstawie § 9 p. 9 zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską stanowiących załącznik do uchwały Krajowej Rady nr 418/V/2002 z dnia 15 grudnia 2001r., które to zasady zostały uchwalone na podstawie niekonstytucyjnego przepisu tj. art.60 p.8b. Tak uchwalone zasady konkursu miały zasadniczy wpływ na treść uchwały z dnia [...] lipca 2002r. o odmowie wpisu R. K. podjętej przez Radę Okręgową. Nie ma więc wątpliwości, że decyzja dotychczasowa została wydana na podstawie zasad uchwalonych w sposób niezgodny z Konstytucją, a więc niezgodnych z Konstytucją. Oznacza to, że do oceny decyzji dotychczasowej /z 12 lipca 2002r./ ma zastosowanie art.145a KPA, bowiem podstawą odmowy wpisu był wynik konkursu przeprowadzonego na podstawie zasad uchwalonych na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia. Przepisy niekonstytucyjnego art.60 p.8b stanowiły więc podstawę zaskarżonej decyzji w tym znaczeniu, że bez ich zastosowania nie uchwalono by zasad konkursu, a bez przeprowadzenia konkursu wg wskazanych zasad nie doszłoby do odmowy wpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że uzasadnienie wyroku TK sugerujące, że przeprowadzonych postępowań konkursowych nie należy wznawiać, nie może uchylać prawa do wznowienia postępowania wynikającego z art.190 ust.4 Konstytucji i art.145a KPA. Jak wyjaśnił sam TK w orzeczeniu z 14 kwietnia 2004r. SK 32/01 /OTK-A 2004/4/35/ moc powszechnie obowiązującą mają sentencje orzeczeń TK a nie ich uzasadnienia, które przedstawiają motywy i sposób argumentacji sędziów i mają znaczenie perswazyjne oraz edukacyjne. Zatem podstawa podstaw uchylenia z art.145a KPA, o której mowa w art.151 § 1 p.2 KPA istniała. Ustalenie odmienne zostało dokonane z naruszeniem art. 145a KPA i art.151 § § 1 p.2 KPA, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe działając na podstawie art.145 § 1 p.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr153, poz.1270/ Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.