VI SA/Wa 1750/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi "M." Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] kwietnia 2007r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Głównego Urzędu Miar na rzecz "M." Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Prezes Głównego Urzędu Miar (dalej jako Prezes GUM), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku M. Sp. z o.o. siedzibą w Ż. (zwanej dalej skarżącą) o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Prezesa GUM z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie zatwierdzenia typu instalacji pomiarowych do paliw ciekłych z liczydłem mechanicznym o znaku fabrycznym [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym; W dniu [...] czerwca 1996 r. Prezes GUM wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu typu instalacji pomiarowych do paliw ciekłych z liczydłem mechanicznym o znaku fabrycznym [...] produkcji Z. S.A. z siedzibą w O. (zwane dalej odmierzaczami). Następnie w dniu [...] kwietnia 2001 r. organ wydał decyzję o nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] czerwca 1996 r. w części dotyczącej niektórych podstawowych danych technicznych i metrologicznych odmierzaczy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2002 r. Z. Sp. z o.o. w O., którego następcą prawnym jest skarżąca, wystąpiła do Prezesa GUM o zmianę decyzji z [...] czerwca 1996 r., (zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r.). Przedmiotem wniosku była wymiana liczydeł w odmierzaczach paliw ciekłych z mechanicznych na liczydła elektroniczne. Prezes GUM decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] uwzględnił wniosek i zmienił decyzję, umożliwiając tym samym wymianę liczydeł. Jednocześnie w tejże decyzji określił w pkt. 3 termin wprowadzania do obrotu lub użytkowania odmierzaczy do dnia [...] grudnia 2007 r. Pismem z dnia [...] października 2006 r. Prezes GUM poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. Następnie w dniu [...] kwietnia 2007 r. została wydana przez Prezesa GUM decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z analizy wniosku nr [...] nie wynika aby strona zwróciła się z prośbą o zmianę terminu wprowadzania do obrotu lub użytkowania przedmiotowych odmierzaczy. Dlatego należy uznać, że decyzja z dnia [...] lutego 2003r. w części dotyczącej pkt. 3, zmieniająca termin wprowadzania do obrotu lub użytkowania zatwierdzonych przyrządów pomiarowych wykracza poza żądanie strony. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z czym Prezes GUM nie dokonywał ustaleń w zakresie istnienia pierwszej z przesłanek wymienionej w art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto, w toku postępowania Prezesa GUM nie stwierdził, aby decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ uznał, że postanowienie pkt. 3 decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. wobec braku wniosku strony w tym zakresie, jest ewidentnie sprzeczne z art. 61 § 2 k.p.a. W prawem przewidzianym terminie skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że składając do Głównego Urzędu Miar prośbę o zgodę na wymianę liczydeł kierowano się wytycznymi Urzędu zawartymi w piśmie z [...] stycznia 2000 r., w którym ściśle określono wymogi, jakim taki wniosek winien odpowiadać oraz obowiązki Głównego Urzędu Miar w tym zakresie. Strona podkreśliła, że zmiana była konieczna ze względu na ograniczone możliwości techniczne, jakie posiadały liczydła mechaniczne w zakresie współpracy z kasą fiskalną, wymaganą prze Ministerstwo Finansów. Zdaniem strony zarzut, iż przedmiotowa decyzja z [...] lutego 2003 r. jest dotknięta wadą, bowiem wykracza poza żądanie strony jest chybiony gdyż nowy okres z urzędu wyznacza w decyzji organ realizując w tym zakresie § 8 pkt 3 ppkt 11 Zarządzenia nr 78 Prezesa Głównego Urzędu Miar z 29 czerwca 1995 r. w sprawie określania przyrządów pomiarowych podlegających zatwierdzeniu typu, warunków i trybu zgłaszania tych przyrządów do zatwierdzenia typu oraz trybu postępowania przy wydawaniu decyzji, dotyczących tych przyrządów (również § 10 pkt 3). Nowy termin wyznaczony decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. był niezbędny w celu dokonania wymiany liczydeł w określonym czasie. Ponadto Prezes GUM w piśmie nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. poinformował Z. w O., że wydana zmiana decyzji będzie zawierała nowy termin wprowadzenia odmierzaczy do obrotu lub użytkowania. Jednocześnie strona zaznaczyła, że, jak wynika z dotychczasowego doświadczenia, żaden wniosek kierowany do Głównego Urzędu Miar, dotyczący zatwierdzenia typu nie zawierał terminu, na jaki ma być ważna decyzja umożliwiająca wprowadzenie do obrotu i użytkowania zatwierdzonych przyrządów. Rozpatrując sprawę ponownie organ nie zgodził się z podnoszonymi zarzutami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż pismo z dnia [...] stycznia 2000 r. (nr [...]), na które powołuje się strona we wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy stanowiło jedynie informację, która nie miała charakteru normy prawnej. Ponadto organ podkreślił, że zarządzenie nr 78 Prezesa GUM z dnia 29 czerwca 1995 r. w sprawie określenia przyrządów pomiarowych podlegających zatwierdzeniu typu oraz trybu postępowania przy wydawaniu decyzji dotyczących tych przyrządów nie znalazło się w katalogu art. 87 Konstytucji RP jako źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ zaznaczył, że decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 248 z późn. zm.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach, który to przepis stwierdzał, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Interpretacja ww. przepisów doprowadziła organ do przekonania, iż nie było wówczas możliwości zmiany decyzji bez stosownego wniosku strony. Prezes GUM nie dysponował uprawnieniem do odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Dlatego też uznano, iż brak wniosku o zmianę terminu wprowadzenia do obrotu lub użytkowania danego urządzenia powoduje, że pkt. 3 decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] zmieniający termin wprowadzenia do obrotu lub użytkowania zatwierdzonych przyrządów pomiarowych wykracza poza żądanie strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa GUM oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa GUM z dnia [...] kwietnia 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 87 Konstytucji RP, błędną wykładnię art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., oraz art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach w związku z art. 28 ustawy z dnia 11 maja 2001r. - Prawo o miarach. Zarzuciła również naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. i art. 7, 8, 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji ze wskazaniem przepisów prawa. Strona podniosła, iż przy rozpatrywaniu wniosku pominięto obwieszczenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. W obwieszczeniu tym enumeratywnie wyliczono wszelkie tracące moc akty prawne, jednak wśród nich nie ma zarządzeń Prezesa GUM. Zdaniem skarżącej podważanie po upływie lat przepisów wcześniej wydanych przez ten sam organ, nie może rodzić dla strony, która prowadzi w oparciu o nie działalność gospodarczą, daleko idących negatywnych skutków. Ponadto Prezes GUM stwierdzając nieważność decyzji administracyjnej z [...] lutego 2003 r. nie wykazał istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie zawiera także dokładnego wyjaśnienia, która z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została uznana przez organ za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji i dlaczego naruszenie art. 61 § 2 k.p.a. miało postać rażącego naruszenia. Zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. wymaga to niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Strona podkreśliła również, że istnieje możliwość stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważności części decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy tylko jej część zawiera wady określone w art. 156 § 1 k.p.a., które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć decyzji, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Z uwagi na to, że usunięcie z unieważnionej decyzji zapisu dotyczącego terminu wprowadzenia do obrotu lub użytkowania odmierzaczy paliw nie ma wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć w przedmiotowej decyzji, możliwe więc było w tym zakresie zastosowanie przez Prezesa Głównego Urzędu Miar art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze uznał je za niezasadne. Na rozprawie przed Sądem skarżąca cofnęła zamieszczony w skardze wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka K. M., byłego Prezesa GUM. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wydając decyzję w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy, organ administracji publicznej skoncentrował się głównie na kwestiach związanych z brakiem wniosku strony co do określenia w decyzji terminu wprowadzenia odmierzaczy z liczydłami elektronicznymi do obrotu lub użytkowania. Konsekwencją takiego stanowiska organu było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. w całości pomimo, iż zakwestionowana decyzja zawierała trzy punkty i tylko punkt trzeci określał termin wprowadzenia do obrotu lub użytkowania odmierzaczy. Pozostałe punkty decyzji zmieniającej zawierały szczegóły techniczne wymiany liczydeł w odmierzaczach paliw ciekłych z mechanicznych na liczydła elektroniczne. Należy podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, LEX nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 z. 2-3, poz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 40). Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub podmiotowo - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991 r. z. 1, poz. 7). W wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (sygn. akt III RN 3/02, OSNP 2004/4/56). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie gdyż, jak słusznie podniosła strona w złożonej skardze, brak określenia terminu wprowadzenia do obrotu zatwierdzonych typów odmierzaczy pozostawało bez wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. W ocenie Sądu powyższe uchybienie organu stanowi zatem naruszenie przepisu art. 156 § 1 k.p.a., które niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zauważyć, iż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie zawierają wyczerpującego uzasadnienia braku przesłanek negatywnych niezbędnych do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z punktu widzenia przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Uzasadnienie decyzji organu w tym zakresie ograniczyło się jedynie do zacytowania treści przepisu poprzez wskazanie, iż decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W tej sytuacji nie można uznać, że uzasadnienie decyzji organu spełnia ustawowe przesłanki wymienione w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu brak odniesienia się do wyżej opisanych kwestii nie pozwala na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji. Aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony zgłaszanych w toku rozpoznania sprawy. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy organ powinien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko co do konieczności unieważnienia całej decyzji lub jej części oraz co do braku negatywnych przesłanek do wydania takiego aktu, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z omawianych względów zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stosownie do art. 152 p.p.s.a. ustalono, iż powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.