VI SA/Wa 1750/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD"), na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 zwana dalej "K.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U. z 2008r., Nr 218, poz. 1391 zwanej dalej "u.d.p.") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011r., Nr 80, poz. 433), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1265 - zwanej dalej "u.t.d.") po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez R. M. (dalej "Skarżący") od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013r., o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. 2011r., nr 80, poz. 433), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Powyższe naruszenie stwierdzono podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2011r. na autostradzie A4 węzeł B.– węzeł K., o godz. 18:45 przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego pojazdu marki P. o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki S. o numerze rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował Skarżący – R.M. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 3,5 t. W toku kontroli stwierdzono brak urządzenia służącego do poboru opłat elektronicznych (jednostki pokładowej viaBox). Droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego została wyszczególniona w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. 2011r., nr 80, poz. 433). W trakcie kontroli stwierdzono także, że za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2011r. złożył wyjaśnienia wskazując, iż nie miał świadomości złamania przepisów u.t.d. Stwierdził, iż przy wjeździe na autostradę A4 nie znajdowały się żadne oznaczenia informujące o objęciu tej drogi elektronicznym poborem opłat. Poinformował, iż dwukrotnie na stacji paliw próbował, bez powodzenia, nabyć urządzenie viaBox. Powodem braku możliwości nabycia urządzenia do poboru opłat był brak informacji o klasie emisji spalin EURO w zagranicznym dowodzie rejestracyjnym nabytego i sprowadzonego pojazdu, którym się poruszał. GITD w decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., gdyż nie posiadał on urządzenia viaBox. Odnosząc się do zarzutu braku informacji o objęciu drogi elektronicznym poborem opłat wyjaśnił, iż znak drogowy D-39a oraz tabliczka do znaku drogowego T-34 skutkowały wyłącznie niedoinformowaniem korzystających z dróg o poborze opłaty elektronicznej. Brak tych znaków nie zwalniał Skarżącego, korzystającego z drogi krajowej, z obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty. Obowiązek uiszczenia opłaty wynika z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] lutego 2013r. powtórzył argumentację o trudności z zakupieniem urządzenia służącego do elektronicznego poboru opłat. Kwestionując zasadność nałożenia kary, zarzucił nierzetelne prowadzenie postępowania administracyjnego. Przejawiać się to miało nieodniesieniem się przez organ administracji do podniesionych argumentów o niedziałającym poprawnie systemie poboru opłat, skutkującym brakiem możliwości wprowadzenia do niego danych danego pojazdu oraz brakiem przesłuchania świadków, pracowników stacji paliw, kierownika stacji, na których próbował dokonać zakupu niezbędnego urządzenia viaBox, w celu ustalenia czy system był sprawny oraz czy pracownicy byli odpowiednio przeszkoleni w jego obsłudze. Brak tych ustaleń w jego ocenie uniemożliwiał ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Wskazał również na powtarzające się problemy innych użytkowników systemu poboru opłat w zakresie jego funkcjonowania i doładowywania kont. W konsekwencji nałożoną karę uznał za bezpodstawną. Natomiast postępowanie za przeprowadzone nierzetelnie i nieprawidłowo. GITD w zaskarżonej decyzji uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego wynikało, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. 2011r., nr 80, poz. 433) i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Mając na uwadze wskazane przez Skarżącego trudności z zakupem urządzenia viaBox, stwierdził, iż nie powinien dokonywać przejazdu do odcinkach płatnych dróg krajowych, gdyż naraża się na odpowiedzialność administracyjną za naruszenie przepisów dotyczących obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. W zakresie złożonych wniosków dowodowych GITD uznał, iż nie mają one znaczenia dla rozpoznania sprawy. Za istotną w rozpatrywanej sprawie uznał jedynie okoliczność braku w pojeździe Skarżącego urządzenia służącego do poboru ustalania opłaty elektronicznej. W skardze do Sądu na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości, Skarżący zarzucił nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego. Zaskarżoną decyzję uznał za wadliwą. W uzasadnieniu skargi ponowił argumentację przedstawioną na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego, dotyczącą pozbawienia go możliwości zakupu urządzenia viaBox na skutek braku wskazania w dowodzie rejestracyjnym pojazdu klasy emisji spalin oraz brakiem oznaczenia drogi, którą się poruszał odpowiednimi znakami informującymi o poborze opłat. Nałożoną karę uznał za niewspółmierną do ciężaru uchybienia, którego się dopuścił. Końcowo podkreślił, iż nie powinien ponosić odpowiedzialności za brak poprawnego działania systemu poboru opłat. Ponowił zarzut braku przesłuchania pracowników stacji benzynowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012r., poz. 270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013r., którą utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2013r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] listopada 2011r. na autostradzie A4 węzeł B. – węzeł K. Skarżący zarzucił nierzetelne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez GITD. W ocenie strony Skarżącej, GITD nie przeprowadził postępowania dowodowego, do którego był zobowiązany. W szczególności nie przesłuchał świadków, pracowników stacji paliw, na których odmówiono mu sprzedaży urządzenia viaBox z uwagi na brak wskazania w dowodzie rejestracyjnym pojazdu oznaczenia klasy emisji spalin, niezbędnej do wyliczania odpowiedniej stawki za przejazd pojazdu po płatnym odcinku drogi. Nadto, kwestionował brak oznaczenia drogi krajowej, po której się poruszał, odpowiednimi znakami informacyjnymi o konieczności ponoszenia opłat za przejazd. Odnosząc się kolejno do przedstawionych zarzutów należy zauważyć, co następuje. Nie ulega wątpliwości Sądu obowiązek ponoszenia przez Skarżącego poruszającego się pojazdem marki P. w dniu [...] listopada 2011r. na autostradzie A4 węzeł B. – węzeł K., opłat elektronicznych ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 218, poz. 1391). Przy czym - zgodnie z art. 9 powołanej ustawy - art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, dodawany ustawą zmieniającą, stosuje się od dnia 1 lipca 2011r. Trzeba się zgodzić z organem, że był to wystarczający okres vacatio legis, umożliwiający Skarżącemu zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi dotyczącymi transportu drogowego w Rzeczypospolitej Polskiej (a w istocie – praktycznie w całej UE, z pewnymi wyłączeniami). Zgodnie z art. 13 ust 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. W myśl art. 13 ha ust. 1 u.d.p. opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 powołanego przepisu. Generalnie biorąc, ramy technologiczne systemów elektronicznego poboru opłat tworzą – z jednej strony – odpowiednie systemy łączności i rozliczeń (komunikacji), z drugiej zaś, po stronie użytkowników dróg – odpowiednie urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych. Innymi słowy, obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBox. Zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Owe kary pieniężne, nakładają, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13l ust. 1. Ma zatem rację GITD stwierdzając, że już brak zainstalowania w pojeździe ww. urządzenia, w czasie wykonywania przejazdu po drogach wymienionych w załącznikach do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej jest obowiązany do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. W konsekwencji kierujący pojazdem niezaopatrzonym w urządzenie viaBox, nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, o których mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, i już sam wjazd na drogi lub ich odcinki wymienione w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów powoduje konieczność nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej. Sąd podziela również ocenę organu, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia tej kary. Natomiast zgodnie z § 3.1. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. z 2011r., Nr 91, poz. 524, zwanego dalej "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury"), przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik: 1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, zwaną dalej "umową"; 2) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie; 3) instaluje urządzenie w pojeździe; 4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1; 5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2. 2. Umowa zawierana jest w formie pisemnej. 3. Umowa zawiera w szczególności: 1) dane użytkownika, o których mowa w ust. 4; 2) dane pojazdu podlegającego obowiązkowi wniesienia opłaty elektronicznej, obejmujące w szczególności numer rejestracyjny, dopuszczalną masę całkowitą oraz oznaczenie klasy emisji spalin (podkreślenie Sądu); 3) wskazanie formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2; 4) wskazanie numeru rachunku bankowego, na który wnoszona będzie opłata elektroniczna; 5) wskazanie formy zabezpieczenia - w przypadku wyboru formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2; 6) określenie warunków udostępniania urządzenia przez pobierającego opłatę elektroniczną za kaucją. 4. Dane, o których mowa w ust. 3 pkt 1, obejmują: 1) firmę lub imię i nazwisko; 2) numer z Krajowego Rejestru Sądowego lub identyfikator REGON albo odpowiednik zagranicznego rejestru handlowego; 3) numer dokumentu tożsamości - o ile użytkownikiem jest osoba fizyczna; 4) numer identyfikacji podatkowej - o ile taki numer użytkownik posiada; 5) adres lub siedzibę. 5. Dane, o których mowa w ust. 3 pkt 1 i 2, określa się na podstawie odpowiednich dokumentów." Z brzmienia całości tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża – generalnie biorąc – Skarżącego. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego o braku wiedzy o konieczności posiadania urządzenia na danym odcinku, co miało wynikać z nieprawidłowego oznaczenia drogi, po której się poruszał, Sąd zauważa, że pozostają one w sprzeczności ze składanymi wyjaśnieniami zarówno na etapie postępowania przez organem administracji jak i w skardze. Jak wynika z analizy wyjaśnień Skarżącego miał on świadomość konieczności posiadania stosownego urządzenia do poboru opłat w systemie elektronicznym, gdyż dwukrotnie próbował go zakupić na stacjach benzynowych podczas przejazdu oraz wcześniej za pomocą serwisu internetowego. W związku z tym zarzut ten Sąd uznał za niezasadny. Analizując natomiast sprawę pod kątem naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należało związanie GITD regułami procedury administracyjnej, co skutkowało po jego stronie obowiązkiem uwzględnienia zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 oraz 80 K.p.a., a w zakresie uzasadnienia decyzji dopełnienia wymogu z art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym winno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne wraz z oceną zgromadzonych w sprawie dowodów. Zdaniem Sądu, GITD dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do wszystkich zarzutów Skarżącego, a w konsekwencji nie dokonał wszechstronnej oceny wszystkich istotnych okoliczności. W szczególności brak jest w zaskarżonej decyzji odniesienia się do zarzutu Skarżącego, podnoszonego już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, co do nałożenia na Skarżącego przedmiotowej kary wobec odmowy sprzedaży Skarżącemu urządzenia viaBox w związku z brakiem niezbędnej informacji w dowodzie rejestracyjnym o klasie emisji spalin. Zdaniem Sądu wyjaśnienie tej kwestii mogło mieć istotne znaczenia dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż cytowany powyżej przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w ustępie 3 wymienia jakie elementy powinna zawierać umowa zawierana pomiędzy użytkownikiem drogi a pobierającym opłatę elektroniczną. Wśród tych elementów w punkcie 2 przepis ten wymienia: dane pojazdu podlegającego obowiązkowi wniesienia opłaty elektronicznej, obejmujące w szczególności numer rejestracyjny, dopuszczalną masę całkowitą oraz oznaczenie klasy emisji spalin. Z przepisu tego wynika, iż dane zawarte w umowie mają charakter przykładowy, co wprost wynika ze słowa "w szczególności" użytego w tym przepisie dwukrotnie. Zdaniem Sądu, wobec takiego brzmienia przepisu, obowiązkiem organu było odniesienie tej regulacji prawnej do okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności do zarzutu Skarżącego, iż brak informacji o emisji spalin uniemożliwił Skarżącemu wykonanie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd płatnym odcinkiem drogi, a w konsekwencji nałożenia na Skarżącego kary. Nie wyjaśnienie tej kwestii, kluczowej w niniejszej sprawie, spowodowało, iż słuszne okazały się zarzuty skargi polegające na nierzetelnym przeprowadzeniu postępowania przez GITD. Sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie decyzji GITD nie spełniało wymogów stawianych przez normę proceduralną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie tego rozstrzygnięcia nie zawierało pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonanie przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej przez Skarżącego. Organ nie odniósł się bowiem do podstawowego zarzutu zgłaszanego w tej sprawie przez Skarżącego. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania GITD winien zgromadzić materiał dowodowy zgodnie z dyspozycją art. 77 K.p.a., dokonać wszechstronnej oceny całości tak zgromadzonego materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do wszystkich argumentów Skarżącego. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ uwzględni zaprezentowane stanowisko Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.