VI SA/Wa 1751/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K. F. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącego K. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. VI SA/Wa 1751/06 Uzasadnienie K. F. wystąpił w dniu [...] kwietnia 2006 r. z wnioskiem do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] o wpis na listę radców prawnych. Kandydat ukończył w 1968 r. studia wyższe na Uniwersytecie [...] – Wydział Prawa. W roku 1972 zdał egzamin sędziowski pracując od roku 1969 w Akademii [...] w [...]na stanowisku asystenta i ostatnio starszego wykładowcy. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. odmówiła K. F. wpisu na listę radców prawnych, uznając że kandydat nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Rada do wniosku takiego doszła w oparciu o przedłożone dokumenty, z których wynikało, że K. F. od roku 1969 zajmował się jedynie pracą dydaktyczną, nie wykonując, chociażby pośrednio, szeroko pojętej obsługi prawnej dającej podstawę do stwierdzenia, iż sprosta obowiązkom, jakie ciążą na osobie wykonującej zawód radcy prawnego. Od powyższej uchwały K. F. złożył odwołanie, w którym zarzucił jej sprzeczność ustaleń z przedłożonymi w sprawie dowodami oraz błędną wykładnię pojęcia rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Radę OIRP w [...]. Skarżący powołał się na opinię adw. A. Ż. stwierdzającą, iż wykonywał praktykę w kancelarii tego adwokata, w ramach której sporządzał projekty opinii prawnych oraz pism procesowych, wykazując się bardzo dobrą znajomością prawa i orzecznictwa sądowego. Nadto wskazywał na to, że w ramach umowy zlecenia przez kilkanaście lat świadczył pomoc prawną jako konsultant na rzecz Związku Zawodowego w K. "S" w T. i A. w K.. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący dowodził, że pod pojęciem rękojmi należy rozumieć cechy wartościujące daną osobę wyłącznie w sferze etyczno – moralnej a nie w sferze intelektualnej i profesjonalnej. Dokonana zatem wykładnia, przez Radę OIRP, art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) była, zdaniem skarżącego niedopuszczalna, ponieważ prowadzi do zwiększenia zakresu oceny warunków, które powinien spełniać kandydat. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Rozważając przesłankę rękojmi Prezydium stwierdziło, iż w najprostszym ujęciu pojęcie to, o charakterze prognostycznym, należałoby rozumieć jako uzasadnione przekonanie, że kandydat sprosta obowiązkom prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Zdaniem organu nie powinno budzić wątpliwości, iż ocena sprostania tym obowiązkom należy do organów samorządu radcowskiego. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, w ocenie organu, daje ten kto wykazuje się cechami, od których uzależniona jest prawidłowość świadczenia pomocy prawnej. Czynniki wiodące to odpowiedni poziom wiedzy, kwalifikacji i przygotowania do zawodu, a także względy charakterologiczne jak rzetelność, sumienność, odpowiedzialność, uczciwość, skrupulatność itp. Do prawidłowego wykonywania zawodu nie jest wystarczające nabycie w pewnym momencie określonych kwalifikacji, ale stałe ich podtrzymywanie, uzupełnianie i doskonalenie, do czego konieczne jest posiadanie predyspozycji charakterologicznych. Nieskazitelność charakteru stanowi odrębną przesłankę wpisu. Nieskazitelność tę ocenia się jedynie w oparciu o dotychczasowe postępowanie kandydata, jednakże interpretacja przesłanki rękojmi, jako dotyczącej tylko etycznej oceny zachowania byłaby, zdaniem organu, dalece zawężająca to pojęcie czyniąc je faktycznie pojęciem pustym. Skarżący, w ocenie organu administracji, wykazał się jedynie wzorowym wykonywaniem obowiązków dydaktycznych, natomiast jego doświadczenie w zakresie świadczenia pomocy prawnej, jako współpracownika kancelarii adwokackiej, jest wycinkowe. Fakt złożenia egzaminu sędziowskiego w roku 1972 Prezydium uznało jako potwierdzenie kwalifikacji w odległym czasie i nie wykazuje znajomości zagadnień wykonywania zawodu radcy prawnego. Odbyta z kandydatem rozmowa kwalifikacyjna ujawniła brak należytych wiadomości co do wykonywania zawodu radcy prawnego, albowiem sama znajomość prawa materialnego i procedur, w ocenie organu, nie jest wystarczająca dla wykazania spełnienia przesłanki rękojmi z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych. Pojęcie "prawidłowego wykonywania zawodu" organ rozumie jako jedność wiedzy fachowej i praktycznych reguł świadczenia pracy w ramach zawodu radcowskiego. Przeprowadzona rozmowa z kandydatem przez przedstawicieli samorządu zawodowego dała podstawę do oceny, że nie posiada on przygotowania praktycznego do wykonywania zawodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. F. wnosił o uchylenie uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. i zasądzenie kosztów, zarzucając jej podobnie jak w odwołaniu, sprzeczność ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego i błędną wykładnię przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, podnosząc nadto naruszenie art. 10 § 1 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 k.p.a. przez uniemożliwienie zapoznania się z protokółem posiedzenia kwalifikacyjnego, jak i z protokółem posiedzenia Rady OIRP w [...]e związanego z badaniem rękojmi wykonywania zawodu. Skarżący stwierdził, iż zespół kwalifikacyjny poinformował go jedynie, że spotkanie miało na celu weryfikację przedłożonych dokumentów i ewentualne wskazanie konieczności ich uzupełnienia. Poinformowano go również, że merytoryczną decyzję podejmie Rada OIRP na posiedzeniu, na którym jego obecność nie jest obowiązkowa. Z rozmowy kwalifikacyjnej nie sporządzono żadnego protokółu, gdyż nie okazano go skarżącemu, a w czasie tej rozmowy nie zadawano mu żadnych pytań sprawdzających jego wiedzę praktyczną. Nadto nie został poinformowany o możliwości zapoznania się z takim protokółem. Skoro zatem materiał z rozmowy kwalifikacyjnej został przez organ potraktowany jako podstawowy dowód uzasadniający odmowę wpisu, to uniemożliwienie mu zapoznania się z tym materiałem i wypowiedzenia się co do niego nastąpiło z rażącym naruszeniem powołanych przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego organ administracji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., pominął przedłożone przez niego dokumenty dotyczące rękojmi wykonywania zawodu. Pominięcie tych dowodów i nie ustosunkowanie się do ich treści spowodowało również, zdaniem skarżącego, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Skarżący nie zgadzał się ze stanowiskiem KRRP stwierdzającym, iż ustawowym zapisom nieostrym to organ korporacji "nadaje sens". Stanowisko to powinno być odrzucone jako nie znajdujące uzasadnienia na gruncie ustawy o radcach prawnych oraz chociażby ze względu na znaczenie jakie w praktyce wymiaru sprawiedliwości odgrywa autentyczna lub sądowa wykładnia prawa. Ponowił również argumentację sprowadzającą rozumienie pojęcia rękojmi do "nieskazitelności charakteru i dotychczasowego zachowania kandydata". Zdaniem skarżącego organ administracji określił zakresem dokumentów, jakie należy dołączyć do wniosku, granice materiału dowodowego podlegającego badaniu i wynikający z niego zakres pojęcia rękojmi. Jeżeli zatem organ korporacji przyjął dodatkowe zasady badania rękojmi wykonywania zawodu, powinien prawidłowo poinformować kandydata o tych zasadach. Jednakże pomimo niedopełnienia tego obowiązku przez organ samorządu skarżący podkreślał, iż wykazał się wiedzą praktyczną wykonywania zawodu przez długoletnią współpracę zawodową i wieloletni staż w praktyce wykonywania zawodu prawnika, wykazany przedłożonymi opiniami. W odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2007 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, ponawiając argumenty przytoczone w zaskarżonej uchwale, wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) – powoływanej dalej jako r.p. W ocenie organu samorządu zawodowego skarżący nie spełnił warunku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, określonego w art. 24 ust. 1 pkt 5 rp. Przepis ten stanowi bowiem, iż na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Zaskarżona uchwała nie stawia zarzutu skarżącemu braku nieskazitelności charakteru stwierdzając, że nie posiada on jedynie wymaganego przygotowania zawodowego do świadczenia usług radcowskich. Jak wynika z ustaleń organów samorządu radcowskiego K. F. w postępowaniu administracyjnym złożył m.in. opinie adw. A. Ż. i prof. dr hab. T. W., Dziekana Wydziału Prawa Uniwersytetu [...]w [...]. Z pierwszej opinii wynika, że skarżący od końca lat dziewięćdziesiątych do dnia wydania opinii wykonywał praktykę w kancelarii adwokackiej sporządzając projekty opinii i pism procesowych z zakresu pomocy prawnej, wykazując się bardzo dobrą bieżącą znajomością prawa i orzecznictwa sądowego. Opiniujący adwokat wyraził przekonanie, że K. F. jest osobą kompetentną jako prawnik, w pełni przestrzegającą zasad moralnych i etycznych, dającą rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Podobnie drugi z opiniujących prof. dr hab. T. W. stwierdził, że K. F. daje pełną rękojmię wykonywania zawodu, o który się stara. W opinii Dziekana Wydziału Zarządzania Akademii [...] w [...] (prof. dr hab. inż. L. B.) nakreślono sylwetkę K. F. jako osoby o dużym zaangażowaniu zawodowym i społecznym cieszącą się zaufaniem i szacunkiem władz uczelni. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, w obszernym uzasadnieniu uchwały przeprowadziło szeroki wywód w zakresie rozumienia przepisu art. 24 ust. 1 pkt 5 rp. W wywodach tych, w przeważającym zakresie o charakterze teoretycznym, nie odniesiono się do treści powyższych opinii. Organ administracji uwzględnił jedynie fakt dotyczący kompetencji zawodowych skarżącego jako prawnika pomijając, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ocenę jego osoby dokonaną w przedłożonych opiniach pod kątem wiedzy i umiejętności praktycznych posługiwania się przepisami prawa w zakresie niezbędnym do świadczenia obsługi prawnej. Organy samorządu zawodowego, nie negując opinii i rekomendacji o skarżącym, dokonały autorytatywnego stwierdzenia, że nie posiada on wiedzy i umiejętności praktycznych wymaganych od radcy prawnego. Nie przeprowadziły równocześnie w tym zakresie żadnego dowodu, chociażby na podstawie oceny jego wyników pracy w kancelarii adwokackiej, w której sporządzał projekty opinii prawnych oraz projekty pism procesowych. Jednocześnie, jako podstawowe argumenty uzasadniające odmowę wpisu wyartykułowano nieznajomość przez skarżącego zasad deontologicznych dotyczących wykonywania zawodu radcy prawnego oraz brak należytych wiadomości co do wykonywania tego zawodu. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie przedstawiono jednakże, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., jakiej to wiedzy o obowiązkach moralnych czy etycznych dotyczących zawodu radcy prawnego skarżący nie posiadał oraz jaki to brak wiedzy koniecznej dla wykonywania tego zawodu stwierdzono. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na ustalenia Komisji Organizacyjno – Regulaminowej i Legislacyjnej Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], które ta komisja miała poczynić w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej ze skarżącym. Z akt sprawy nie wynika jakie to ustalenia, w zakresie wiedzy kandydata o zasadach deontologicznych oraz dotyczących zawodu radcy prawnego, komisja ta poczyniła, albowiem w aktach osobowych znajduje się jedynie zaproszenie na rozmowę kwalifikacyjną, a należy podkreślić, że ustalenia te miały dla organu samorządu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie zatem do art. 67 § 1 k.p.a. z rozmowy tej powinien być sporządzony protokół, a następnie niezwłocznie po jego sporządzeniu odczytany kandydatowi i przedstawiony mu do podpisania (art. 69 § 1 k.p.a.). Skarżący podnosił, iż w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej nie pytano go o zasady wykonywania zawodu radcy prawnego w tym o zasady obowiązującej w tym zawodzie deontologii. Nic nie wie również o tym by rozmowę tę utrwalono przez sporządzenie protokółu oraz nie udostępniono mu ustaleń tej komisji nie dając również możliwości wypowiedzenia się co do tych ustaleń. Takie procedowanie w sprawie skarżącego naruszyło zasady wyrażone w art. 9 i w art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ administracji wydając zaskarżoną uchwałę dopuścił się naruszenia art. 80 k.p.a. Stosownie bowiem do tego przepisu organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a z materiału tego nie wynika by udowodniono skarżącemu brak znajomości obowiązujących zasad deontologicznych i zasad wykonywania zawodu radcy prawnego. Zatem stwierdzenie organu odwoławczego, iż skarżący nie wykazał się znajomością tych zasad, w świetle art. 80 k.p.a., należało uznać za dowolne. Zauważenia jednocześnie wymaga, iż w piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2007 r., złożonym po wniesieniu skargi oraz po udzieleniu na nią odpowiedzi, organ samorządu radcowskiego stwierdził, że wynik rozmowy kwalifikacyjnej to tak w istocie nie miał zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W związku z takim stwierdzeniem należałoby uznać, że organ administracji cofnął swój zasadniczy argument wyrażony w zaskarżonej uchwale, iż "Rozmowa kwalifikacyjna (...) ujawniła brak należytych wiadomości co do wykonywania zawodu radcowskiego", a ustaleń w tym kierunku dokonał jedynie zespół Kwalifikacyjny Rady OIRP w [...], "który taki stan faktyczny stwierdził", jak wyrażono to w uzasadnieniu uchwały. Badając zaskarżoną uchwałę pod katem legalności, Sąd orzekający w sprawie doszedł do przekonania, iż wydana został z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności przepisów powołanych wyżej. W związku z tym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien wziąć pod uwagę wskazane uchybienia, by w następstwie prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego zgromadzić niezbędne dowody oraz dokonać ich oceny stosownie do art. 80 k.p.a. wydając uchwałę z zachowaniem wymagań art. 107 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.