VI SA/Wa 1751/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w [...] na rzecz F. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1751/08 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 roku Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] na podstawie art.102 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 roku w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449) przyznał wynagrodzenie F. za dozór pojazdu marki [...] o nr rej. [...] za okres od [...] stycznia 2008 roku do [...] stycznia 2008 roku w kwocie 164,70 złotych (przyjmując stawkę za dobę przechowywania 18,30 brutto). Organ I instancji wskazał, iż od dnia[...] stycznia 2008 roku do dnia [...] stycznia 2008 roku był dysponentem przedmiotowego pojazdu i wyjaśnił, iż godnie z art.102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na żądanie dozorcy organ likwidacyjny zobowiązany jest przyznać wynagrodzenie za dozór. W ocenie Naczelnika wydatki te pokrywane są przez organ likwidacyjny od dnia otrzymania dokumentów pozwalających na prowadzenie postępowania likwidacyjnego w ramach zlecenia rekwizycyjnego. W złożonym zażaleniu F. wniosła o uchylenie postanowienia podnosząc, iż terminem początkowym ponoszenia przez Skarb Państwa spornych kosztów parkowania jest moment, w którym upłynął sześcio- miesięczny okres liczony od dnia usunięcia pojazdu przez właściwe służby publiczne. W tym, bowiem momencie samochód z mocy prawa stal się własnością Skarbu Państwa. Zdaniem F. bez znaczenia jest data otrzymania przez Urząd Skarbowy dokumentów pozwalających na prowadzenie postępowania likwidacyjnego lub jakikolwiek brak należytego współdziałania w tego rodzaju sprawach między podmiotami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów. Tym bardziej bez znaczenia jest brak jakiegokolwiek współdziałania w tego rodzaju sprawach pomiędzy jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2008 roku wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 2 oraz art. 144 kpa oraz na podstawie § 3 pkt 1 lit. c i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449) oraz w związku z art. 18 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dyrektor Izby Skarbowej uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, iż ustawa - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie regulują kwestii finansowania wydatków związanych z likwidacją pojazdów, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Powyższa problematyka nie została też uregulowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w podniesionej sprawie do kosztów likwidacyjnych. A zatem w ocenie organu w sprawie zastosowanie mają zasady pokrywania wydatków określone w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.). Urząd Skarbowy, wykonujący funkcje organu likwidacyjnego, jako jednostka budżetowa, na podstawie art. 20 w/w ustawy pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa a pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów budżetu państwa. Stąd też wydatki związane z likwidacją pojazdów, które przeszły z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, winny być pokrywane z budżetu urzędu, który zleca dokonanie stosownych czynności (np. parkowanie, holowanie pojazdu). W przypadku, gdy w postępowaniu likwidacyjnym występuje zarówno organ orzekający o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, jak i organ dokonujący faktycznej likwidacji (organ rekwizycyjny), zgodnie z art. 20 w/w ustawy koszty likwidacyjne ponosić będzie organ rekwizycyjny. Organ wyjaśnił, iż do rzeczy ruchomych porzuconych z zamiarem wyzbycia się własności przed dniem 1 stycznia 2002 roku zastosowanie ma art. 181 kc wprowadzający instytucję objęcia rzeczy w samoistne posiadanie i stanowiący jednocześnie podstawę do stosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 roku w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W niniejszej sprawie organem dokonującym faktycznej likwidacji był Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] natomiast organem, do którego przekazano dokumenty niezbędne do przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego był Naczelnik Urzędu Skarbowego [...]. Dokumenty te zostały przekazane do urzędu skarbowego w dniu [...] grudnia 2007 roku a zatem nie jest prawidłowe stanowisko organu I instancji przyznające koszty za dozór od dnia [...] stycznia 2008 roku. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia § 3 pkt 1 lit. z i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, przez błędną interpretację tych przepisów, w wyniku, której przyjęto zasadę, że urzędy skarbowe - organy likwidacyjne winny pokrywać wydatki związane z holowaniem i parkowaniem pojazdów wyłącznie od dnia otrzymania dokumentów pozwalających na prowadzenie postępowania likwidacyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podniósł, iż art. 18 ustawy egzekucyjnej stanowiący, iż w sprawach nie uregulowanych zastosowanie mają przepisy kpa, nakazuje stosować przepisy dotyczące terminów i działania bez zbędnej zwłoki. W przedmiotowej sprawie dokumenty wpłynęły do urzędu skarbowego z uchybieniem terminów przewidzianych przepisami prawa a zatem za niezasadne należy uznać obarczanie odpowiedzialnością za taką sytuację organy likwidacyjne. Dyrektor Izby Skarbowej, nie kwestionując samego roszczenia, wskazał, iż koszty dozoru Skarb Państwa winien ponosić od chwili, w której staje się właścicielem pojazdu, tj. po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu przez właściwe służby publiczne. Jednakże w świetle ustawy o finansach publicznych nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, co do konieczności ponoszenia spornych kosztów przez urzędy skarbowe już od dnia, w którym właścicielem pojazdu stał się Skarb Państwa. Podkreślił, iż Skarbu Państwa nie można utożsamiać tylko i wyłącznie z urzędami skarbowymi gdyż jest on reprezentowany przez różne statio fisci, które jako jednostki organizacyjne uprawnione są do działania w imieniu i na jego rzecz w związku z powierzonymi im w tym zakresie zadaniami. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie z uwagi na uchybienia Policji nie można kosztami obarczać urzędów skarbowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr, 153 poz.1270), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jak stanowi art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli orzeczeń organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Stosownie do art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 r. w sprawie II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88) wskazał, że "Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec, co do istoty sprawy" (wyrok NSA z 22 września 1981 r., II S.A. 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Należy, więc podkreślić, iż zasadą jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Odstępstwo od powyższej zasady i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 kpa w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest, zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa. Zastosowanie omawianej normy prawnej uzasadnione jest tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź, gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego ( np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 430/99, niepubl.). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa (teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129, wyrok NSA z 6 września 2001 r., wyrok NSA II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie tylko nie wskazał na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, ale wręcz podał, iż dokumenty umożliwiające przeprowadzenie postępowania odwoławczego wpłynęły do urzędu skarbowego w dniu [...] grudnia 2007 roku a zatem nie jest prawidłowe stanowisko organu I instancji przyznające koszty za dozór od dnia [...] stycznia 2008 roku. W takiej sytuacji stwierdzić należy, iż organ odwoławczy mógł dokonać oceny zebranego w sprawie materiału we własnym zakresie. Skoro w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uznać należy, iż Dyrektor Izby Skarbowej nie napotkał w postępowaniu odwoławczym na ustawowe przeszkody uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Tym samym nie było przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Reasumując powyższe zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazaną wyżej ocenę prawną. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonym postanowieniu jest przedwczesne W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylone decyzje we wskazanym zakresie nie podlegają wykonaniu. O kosztach Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.