VI SA/Wa 1752/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia uchwały w sprawie skreślenia z listy radców prawnych uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. K. S. zwróciła się do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z wnioskiem o uchylenie uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], jako niezgodnej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, oraz o umorzenie postępowania, a także o wyznaczenie jawnego posiedzenia Rady OIRP w [...] i ujawnienie jej jako radcy prawnego na liście radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], działając na podstawie § 2 ust. 1 Regulaminu działalności samorządu radców prawnych i jego organów, stanowiącego załącznik do uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], w punkcie pierwszym odmówiła K. S. uchylenia uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]w sprawie skreślenia jej z listy radców prawnych, a w punkcie drugim odmówiła "ujawnienia" K. S. na liście radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. W motywach uchwały Rada podała, że orzeczeniem Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o sygn. akt [...] K. S. wymierzona została kara pozbawienia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego. Wyższy Sąd Dyscyplinarny Krajowej Rady Radców Prawnych orzeczeniem z dnia [...] września 2007 r. o sygn. akt [...] orzeczenie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego utrzymał w mocy. Od tego orzeczenia zainteresowana wniosła kasację, ale zarządzeniem Przewodniczącego Wyższego Sądu Dyscyplinarnego nastąpiła odmowa przyjęcia kasacji. Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. o sygn. akt [...] utrzymał w mocy zaskarżone przez obwinioną zarządzenie Przewodniczącego Wyższego Sądu Dyscyplinarnego. Wskutek tego Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] skreśliła K. S. z listy radców prawnych z powodu ukarania jej w postępowaniu dyscyplinarnym karą pozbawienia prawa wykonywania zawodu. Zdaniem Rady, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2010 r. o sygn. akt K 1/09 nie daje podstawy do uchylenia uchwały skreślającej K. S. z listy radców prawnych. Orzeczeniem tym TK orzekł m.in., że art. 65 ust. 2c ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) w zakresie, w jakim zawiera sformułowanie "bez prawa ubiegania się o ponowny wpis", jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z dniem ogłoszenia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego art. 65 ust. 2c ww. ustawy o radcach prawnych w zakresie obejmującym powyższe sformułowanie utracił moc. Osoby, wobec których orzeczono karę dyscyplinarną pozbawienia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego, mogą więc ubiegać się o ponowny wpis (w obecnym stanie prawnym po 10 latach od daty uprawomocnienia się orzeczenia wymierzającego karę pozbawienia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego). W ocenie Rady, powyższe nie ma jednak znaczenia w postępowaniu dotyczącym skreślenia z listy radców prawnych, a zatem kwestie związane z ponownym wpisem na listę radców prawnych pozostają poza przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Dlatego też zasadną jest odmowa uchylenia uchwały dotyczącej skreślenia zainteresowanej z listy radców prawnych z zachowaniem ciągłości wpisu. K. S. powyższą uchwałę uczyniła przedmiotem odwołania do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, ewentualnie o jej uchylenie i dokonanie wpisu na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Zainteresowana wniosła także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, jakie wskazała w swym odwołaniu. W jej ocenie, podjęta uchwała jest nieważna, ponieważ wydano ją na posiedzeniu niejawnym bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), a także nie uwzględniono wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2010 r. o sygn. akt K 1/09, według którego nikogo nie wolno usuwać z samorządu radcowskiego. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, stosując art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu uchwały Prezydium podniosło, że zarzuty postawione w odwołaniu są bezzasadne, a zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października 2010 r. o sygn. akt K 1/09 nie stwierdził niekonstytucyjności ww. ustawy o radcach prawnych w zakresie przepisu art. 29 pkt 6, na podstawie którego została wydana uchwała o skreśleniu K. S. z listy radców prawnych, jak również nie stwierdził niekonstytucyjności przepisów dotyczących kary dyscyplinarnej pozbawienia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego. Zdaniem Prezydium, w takiej sytuacji brak jest zatem podstaw do uchylenia uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] i z tego względu stanowisko organu I instancji należy uznać za prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę K. S. zakwestionowała ważność obu podjętych w sprawie uchwał, podnosząc analogiczne zarzuty, jakie zawarła w swym odwołaniu. Wniosła także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, jakie wskazała w skardze, podnosząc, że wydane uchwały powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej uchwale. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2016 r., będącym uzupełnieniem skargi, K. S. podtrzymała zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (uchwały) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. o sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990/2-3/47). Wobec tego w przypadku, gdy podanie-żądanie strony nie jest jednoznaczne w swej treści, bądź też nie precyzuje w sposób oczywisty przedmiotu żądania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji publicznej - stosownie do art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - zobowiązany jest do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie orzekające organy samorządu zawodowego radców prawnych nie wezwały skarżącej do jednoznacznego określenia przedmiotu jej żądania, czym naruszyły wyżej powołany przepis prawa, jak również art. 7 kpa, statuujący zasadę prawdy obiektywnej. Skoro zaś sam przedmiot postępowania nie został przez organy w sposób jednoznaczny, prawidłowo ustalony, to uznać należy, że zarówno uchwała organu I instancji, jak i zaskarżona uchwała zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 64 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Z treści wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2010 r. nie wynika, w jakim trybie i z jakich powodów K. S. domaga się uchylenia uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Skarżąca wskazała jedynie, że kwestionuje jej zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i wnosi o umorzenie postępowania, a także o wyznaczenie jawnego posiedzenia Rady OIRP w [...] i ujawnienie jej jako radcy prawnego na liście radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Przy tak sformułowanym podaniu Rada OIRP w [...] powinna w pierwszej kolejności ustalić, na jakiej podstawie i w jakim trybie skarżąca domaga się wzruszenia powyższego aktu administracyjnego, biorąc pod uwagę, że uchwała (decyzja) ta uzyskała przymiot ostateczności. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Abstrahując w niniejszym postepowaniu od tego, że organ I instancji swoją uchwałę podjął dopiero po prawie 5 latach, licząc od daty złożenia wniosku, co jest istotnym naruszeniem zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa), to w żaden sposób nie wyjaśnił rzeczywistych intencji skarżącej, zważywszy że jej podanie nie wskazuje, czy strona domaga się wznowienia postępowania czy też wzruszenia kwestionowanej uchwały w innym trybie, a także, na jakiej podstawie wnosi o umorzenie postępowania i w jakim trybie domaga się dokonania kolejnego wpisu na listę radców prawnych. Pomimo powoływania się w motywach obu podjętych w sprawie uchwał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2010 r. o sygn. akt K 1/09, żaden z orzekających w sprawie organów samorządu zawodowego radców prawnych nie wyjaśnił, w jakim trybie prowadzone jest przedmiotowe postępowanie, co jest istotną wadą takiego procedowania, bowiem jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych organy samorządu zawodowego radców prawnych mogły realizować żądanie skarżącej, jako że objęta wnioskiem uchwała uzyskała przymiot ostateczności. Uzasadnienia obu wydanych w sprawie uchwał nie wskazują, czy prowadzone postępowanie było wynikiem wznowienia czy też próbą kontroli kwestionowanej przez stronę uchwały w innym trybie. Wprawdzie powoływany w treści obu uchwał wyrok TK może świadczyć o tym, że postępowanie to prowadzone było w trybie wznowienia, niemniej jednak żaden z organów kwestii tej nie wyjaśnia i nie powołuje przepisów regulujących wznowienie postępowania, a ma to decydujące znaczenie dla oceny legalności uchwał. W motywach obu uchwał nie podano żadnej z podstaw prawnych, które dotyczą wznowienia postępowania w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza w zakresie przyczyny wznowienia i zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W myśl art. 145a § 1 i 2 kpa, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Orzekające w sprawie organy samorządu zawodowego radców prawnych w wydanych w sprawie uchwałach nie wskazują na powyższy przepis ani w ich podstawach prawnych, ani w motywach. Podstawą wznowienia, jeśli w rzeczy samej postępowanie to było prowadzone w trybie wznowieniowym, nie mogą być przepisy Regulaminu działalności samorządu radców prawnych i jego organów, stanowiącego załącznik do uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 26 marca 2014 r. nr 37/IX/2014, zważywszy że procedurę wznowienia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś regulacje wewnętrzne samorządu zawodowego radców prawnych. Stwierdzone powyżej uchybienia organów obu instancji podważają legalność wydanych w sprawie uchwał i nie pozostają bez wpływu na wynik sprawy, toteż Sąd zdecydował o wyeliminowaniu ich z obrotu prawnego, uchylając je. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.