VI SA/Wa 1762/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oddala skargę Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. (dalej SKO), działając na podstawie przepisów art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania D. S. (dalej skarżąca) od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej organ I instancji) z [...] lutego 2016 r. o odmowie uchylenia decyzji tego organu z [...] sierpnia 2010 r. wykreślającej z ewidencji działalności gospodarczej wpis skarżącej nr [...] z dniem 11 sierpnia 2010 r. O wykreślenie tego wpisu skarżąca wystąpiła wnioskiem złożonym 11 sierpnia 2010 r. wskazując też tę datę (11 sierpnia 2010 r.) jako dzień zaprzestania wykonywania prowadzonej na jego podstawie działalności gospodarczej. Ww. decyzja z [...] sierpnia 2010 r. uwzględniała ten wniosek w całości, została doręczona skarżącej 18 sierpnia 2010 r., a skarżąca nie odwoływała się od tej decyzji. Jednakże we wniosku, który wpłynął do organu 24 lipca 2015 r. skarżąca zażądała zmiany w tej decyzji daty zaprzestania wykonywania ww. działalności gospodarczej z 11 sierpnia 2010 r. na 1 sierpnia 2010 r. Skarżąca poinformowała bowiem, że nie podjęła wykonywania działalności gospodarczej na podstawie ww. wpisu, zatem wnioskuje o uwzględnienie daty zaprzestania działalności jako tożsamej z datą rozpoczęcia jej wykonywania (tj. 1 sierpnia 2010 r.). Organ odmówił wnioskowanej zmiany decyzją z [...] sierpnia 2015 r., działając w tym względzie na podstawie przepisów art. 104 w zw. z art. 155 kpa. Decyzję tę doręczono stronie 10 sierpnia 2015 r. (por. akta administracyjne sprawy); strona nie odwołała się od tej decyzji. Natomiast 2 lutego 2016 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania o wykreślenie wpisu nr [...] z ewidencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, powołując się na zaświadczenie urzędu skarbowego o niewykazaniu dochodu podatnika/skarżącej z działalności gospodarczej w latach 2009-2010. Organ postanowieniem z [...] lutego 2016 r. wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2010 r., jednak po "przeanalizowaniu załączonego dokumentu /.../ nie znalazł podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji o wykreśleniu wpisu". Według organu brak dochodów w pierwszych miesiącach wykonywania działalności gospodarczej jest częstą sytuacją i nie potwierdza niewykonywania działalności. Rejestr działalności odzwierciedlał okres figurowania w nim przedsiębiorcy, tj. od dnia wpisania do dnia wykreślenia z ewidencji "co w tym przypadku oznacza, że wpis figurował w ewidencji w okresie od 2009-11-04 do 2010-08-11, czyli do dnia złożenia wniosku o wykreślenie". Zmiana "oświadczenia zacytowanego w uzasadnieniu decyzji dotycząca daty zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej jest niecelowa, gdyż nie zmienia treści merytorycznej decyzji". O istotności nowych okoliczności i dowodów można mówić wtedy, gdy dotyczą przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych. Z tych też powodów ww. decyzją z [...] lutego 2016 r. organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 2 lutego 2016 r. "dotyczącego zmiany daty zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej wskazanej w decyzji /.../ z dnia [...] sierpnia 2010 r. o wykreśleniu z ewidencji /.../ wpisu nr [...]" odmówił uchylenia decyzji wykreślającej wpis z tej ewidencji. SKO nie uwzględniło odwołania skarżącej od powyższej decyzji, w którym skarżąca podniosła, że omyłkowo wpisała datę zakończenia działalności we wniosku z 11 sierpnia 2010 r. i nigdy nie prowadziła działalności gospodarczej; wniosła o korektę daty jej zakończenia. W ww. decyzji odwoławczej z [...] lipca 2016 r. organ przytoczył treść art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 146 § 2 kpa. Podzielił stanowisko organu I instancji, że ww. zaświadczenie urzędu skarbowego nie potwierdza nieprowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, tylko odnosi się do nieosiągania przychodów z tej działalności, co nie jest tożsame. Wskazując na treść przepisów art. 66 pkt 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808 ze zm.), w zw. z art. 7d ust. 1 ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), w świetle których na przedsiębiorcy ciąży obowiązek zgłaszania prawidłowych danych, a w razie nieprawidłowości ich niezwłocznego weryfikowania, organ zauważył, że skarżąca mogła sprostować swój wniosek po otrzymaniu decyzji o wykreśleniu z [...] sierpnia 2010 r.; wtedy winna była najpóźniej zauważyć podnoszoną omyłkę. Skarżąca nie odwołała się od tej decyzji, mimo prawidłowego pouczenia, zaaprobowała zatem treść decyzji, w której wskazano, że rozpoczęła działalność 1 sierpnia 2010 r. oraz, że zawiadomiła o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej od 11 sierpnia 2010 r. Istotą decyzji z [...] sierpnia 2010 r. jest wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Nie można uchylić decyzji z [...] sierpnia 2010 r. wykreślającej skarżącą z ewidencji działalności gospodarczej i orzec o wykreśleniu ponownie, ale z inną datą zaprzestania działalności określoną w uzasadnieniu, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 146 § 2 kpa stanowiącym, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją, wnosząc na nią skargę do Sądu. Według skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem prawa, SKO nie wskazało dokumentów, jakie należałoby przedstawić, aby udowodnić faktyczne nieprowadzenie działalności gospodarczej. Wcześniej nie mogła złożyć odwołania, tj. w 2010 r., gdyż z powodu kłopotów ze wzrokiem nie zauważyła błędu na dokumencie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymało zajęte w sprawie stanowisko. W dniu 5 grudnia br. do akt sądowych wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej (ustanowionego z urzędu) określone jako > uzupełnienie podstaw skargi < i podtrzymujące żądanie skarżącej wyrażone w skardze, z tym że jako podstawę skargi wskazano w nim naruszenie art. 154 § 1 kpa przez jego niezastosowanie, skutkiem czego SKO w całości utrzymało w mocy decyzję organu I instancji "w przedmiocie wykreślenia działalności gospodarczej skarżącej, zamiast zmienić decyzję w części dotyczącej jej zakończenia, tj. z daty 11.08.2010 r. na datę 1.08.2010 r.". Skarżąca z powodu zaburzeń wzroku nie była w stanie odczytać prawidłowo decyzji (z [...] sierpnia 2010 r.) i złożyć w ustawowym terminie odwołania. O błędzie dowiedziała się dopiero w 2015 r., w którym ZUS doręczył jej wezwanie do zapłaty zaległej składki społecznej i zdrowotnej. Na skutek braku pouczenia o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu w pierwotnej decyzji z [...] sierpnia 2010 r., skarżąca w 2015 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania, zamiast wniosek o przywrócenie terminu "skutkiem czego ze względu na art. 58 § 3 kpa skarżąca została pozbawiona skorzystania ze środka prawnego zmierzającego do przywrócenia terminu". Ponadto organ I instancji zamiast potraktować wniosek skarżącej jako wniosek o przywrócenie terminu i wezwać ją do uzupełnienia braków, wszczął postępowanie w kierunku wznowienia postępowania, mimo że zgodnie z art. 146 § 1 kpa upłynął już 5-letni okres uprawniający do wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa (nowe okoliczności) będącej podstawą wniosku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadliwościami w stopniu uzasadniającym jej uchylenie z powodu uchybień proceduralnych organu czy niezgodności z prawem materialnym. Stan faktyczny sprawy będący przedmiotem oceny organu w procesie jego subsumpcji pod zastosowane normy prawa, a następnie podjętego w niej rozstrzygnięcia, nie nasuwa wątpliwości. Ww. decyzją z [...] sierpnia 2015 r. organ I instancji (Prezydent m.st. Warszawy) odmówił – na podstawie art. 155 kpa – skarżącej zmiany daty zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej wskazanej w ww. decyzji z [...] sierpnia 2010 r. wykreślającej z ewidencji działalności gospodarczej wpis skarżącej nr [...] z dniem 11 sierpnia 2010 r. Skarżąca nie kwestionowała decyzji z [...] sierpnia 2015 r. w drodze odwołania w administracyjnym toku instancji. Jednak następnie – 2 lutego 2016 r. złożyła do organu wniosek o wznowienie postępowania o wykreślenie wpisu nr [...] z ewidencji (a więc postępowania zakończonego wzmiankowaną decyzją z [...] sierpnia 2010 r.), opierając go na przepisie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Działając w trybie wznowieniowym skarżąca zakreśliła przedmiot sprawy przed organem, którym organ jest związany, tj. rozpoznaje sprawę w granicach żądania/wniosku strony. Czyniąc przedmiotem złożonego 2 lutego 2016 r. wniosku wznowieniowego postępowanie zakończone decyzją z [...] sierpnia 2010 r., która została doręczona skarżącej 18 sierpnia 2010 r., skarżąca zadziałała w ten sposób po przeszło 5 latach i 5 miesiącach od doręczenia tej decyzji. Postępowanie wznowieniowe przed organem jest sformalizowane, obwarowane szczegółowo sprecyzowanymi przesłankami wznowienia i trybem/zasadami podejmowanych w nim przez organ czynności (por. przepisy art. 145 i nast. kpa). Organ obowiązany jest przestrzegać tego trybu i zasad. W tej sprawie organ uwzględniając wniosek skarżącej wznowił postępowanie pod kątem podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa (zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję), jednak decyzją z [...] lutego 2016 r. (utrzymaną w mocy zaskarżoną w tej sprawie decyzją SKO z [...] lipca 2016 r.) odmówił skarżącej uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2010 r. wykreślającej wpis z ewidencji działalności gospodarczej (w tym w zakresie daty zaprzestania wykonywania tej działalności), akcentując w pierwszej kolejności, że brak dochodów w pierwszych miesiącach nie potwierdza niewykonywania działalności gospodarczej, a następnie, że zmiana oświadczenia zacytowanego w uzasadnieniu decyzji dotycząca daty zaprzestania wykonywania tej działalności jest niecelowa, gdyż nie zmienia treści merytorycznej decyzji; jak wskazał organ odwoławczy istotą decyzji z [...] sierpnia 2010 r. jest wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zgodnie natomiast z art. 146 § 2 kpa nie można uchylić tej decyzji i orzec o wykreśleniu z ewidencji ponownie, ale z inną datą zaprzestania działalności określoną w uzasadnieniu. Według organu byłoby to sprzeczne z tym przepisem, który wprost stanowi, że "nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Niezależnie od tej argumentacji brak jest podstaw do podważania zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia ww. decyzji z [...] sierpnia 2010 r. także – a w istocie przede wszystkim z tego powodu, że organ nie mógłby w tej sprawie inaczej orzec niż orzekł, a to z uwagi na treść art. 146 § 1 kpa, w świetle którego uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 (a więc także z przyczyny określonej w pkt 5, na której skarżąca oparła wniosek o wznowienie postępowania) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. Wskazano natomiast wyżej, że między doręczeniem skarżącej decyzji z [...] sierpnia 2010 r., co miało miejsce 18 sierpnia 2010 r., a wystąpieniem przez skarżącą z wnioskiem o wznowienie postępowania w tej sprawie (a dalej orzeczeniem organu) upłynął ponad 5-letni okres czasu. Trzeba natomiast wiedzieć, że wskazany w art. 146 § 1 kpa termin ma charakter materialny, co oznacza, że upływ tego terminu powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została ona wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ zobligowany jest uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (por. M. Jaśkowska Komentarz aktualizowany do art. 146 kpa w Lex Omega, teza 6). Z uwagi na materialny charakter termin ten nie może być też przywrócony na ogólnych zasadach art. 58 kpa, dotyczy bowiem czynności organu, a nie czynności zainteresowanego. Wyczerpanie terminu z art. 146 § 1 kpa, jako negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, jest bezwarunkowe, tj. niezależne od okoliczności, które to spowodowały. Odnośnie ww. pisma pełnomocnika skarżącej złożonego w uzupełnieniu skargi, w którym postawiono zarzut naruszenia art. 154 § 1 kpa przez jego niezastosowanie, Sąd zauważa, że organ rozpoznał tę sprawę zgodnie i w granicach wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Decyzja ta została doręczona skarżącej 18 sierpnia 2010 r. z pouczeniem o terminie zaskarżenia. Kwestionowanie tej decyzji, także w zakresie określonej w niej przez organ daty zaprzestania wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej (zgodnej zresztą z jej ówczesnym wnioskiem), było sprawą skarżącej. Z niczego nie wynika sugerowany w piśmie uzupełniającym skargę obowiązek organu pouczenia skarżącej "o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu w pierwotnej decyzji wydanej 16.08.2010 r. (...)", którego brak (pouczenia) spowodował, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zamiast wniosku o przywrócenie terminu. Nie wiadomo bowiem kiedy i w jakim trybie organ miałby takie pouczenie wykonać. Organ nie stosował w rozpoznawanej sprawie art. 154 § 1 kpa, zatem nie mógł go naruszyć. Bezpodstawny zaś jest zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ związany był w tej sprawie wnioskiem strony (z 2 lutego 2016 r.), która domagała się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a nie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o przepisy art. 154 kpa. Odnośnie natomiast art. 154 kpa (stosownie do którego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony), to zgodnie z treścią tego przepisu może on mieć zastosowanie w każdym czasie, także w sytuacji oddalenia przez sąd administracyjny skargi na decyzję organu odmawiającą uchylenia jej w postępowaniu wznowieniowym. Wyrok Sądu w tej sprawie oznacza jedynie, że w jego ocenie decyzja ta nie narusza prawa w stopniu zobowiązującym Sąd do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności, nie wyłącza zaś zmiany ww. decyzji ostatecznej, stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego, w trybie art. 154 (lub 155) kpa, jeżeli zachodzą przesłanki przewidziane w tych przepisach, tj. przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Aczkolwiek rozstrzygnięcie jakie wydaje organ na podstawie art. 154 (lub 155) kpa oparte jest na uznaniu administracyjnym, to jednak wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, że organ nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tego przepisu nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Reasumując ten wątek rozważań na tle argumentacji ww. pisma strony złożonego w uzupełnieniu podstaw skargi, Sąd zauważa, że wyrokowanie w tej sprawie, obejmujące ocenę przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji organu (SKO) z [...] lipca 2016 r., nie ogranicza stronie prawa do ubiegania się o uchylenie lub zmianę ww. ostatecznej decyzji organu z [...] sierpnia 2010 r. na zasadzie przepisów art. 154 kpa. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.