VI SA/Wa 1768/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za niezasadne postanawia: 1. skargę odrzucić 2. zwrócić skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: stu złotych) z tytułu uiszczonego wpisu od skargi. W dniu [...] sierpnia 2006 r. (data stempla pocztowego) skarżąca – E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za niezasadne. Skarżąca skarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 12 w zw. z art. 35 i 36 oraz art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej cytowana jako k.p.a. i wniosła o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o stwierdzenie wydania ww. postanowienia z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca nie wskazywała, na jakiej podstawie złożyła niniejszą skargę do tutejszego sądu, jako właściwego do rozpoznania sprawy. Zarzuciła jedynie postępowaniu administracyjnemu toczącemu się przed Prezydentem W. w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2005 r. o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w K. w W., że było prowadzone w sposób przewlekły. Strona wskazała, że zgodnie z treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki; załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i wskazało, że skarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z uwagi na co organ nie podziela zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowana jako p.p.s.a., określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Do kręgu postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego należą zatem postanowienia: wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Podstawową kategorię postanowień zaskarżalnych do sądu stanowią te, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie, tylko w przypadkach wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że postanowienia "kończące postępowanie" wydawane są w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym i nie dotyczą wyłącznie określonych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz są wydawane poza sformalizowanym postępowaniem jurysdykcyjnym toczącym się w celu wydania decyzji rozstrzygającej materialną sprawę administracyjną. Zazwyczaj dotyczą kwestii incydentalnych dla tego postępowania, np. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, czy postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia te uniemożliwiają uruchomienie toku instancji w stosunku do danej decyzji i powodują, że staje się ona ostateczna. W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydawania postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Takie postanowienia mogą natomiast zapaść w toku administracyjnych postępowań szczególnych. Postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym są zaskarżalne do sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy przysługuje na nie zażalenie. Przedmiotowego postanowienia nie można zaliczyć, mając na względzie powyższą charakterystykę, do postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zostało na podstawie art. 37 k.p.a., który to przepis w § 1 stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zgodnie zaś z § 2 cytowanego przepisu organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. uznało zażalenie za niezasadne. W postanowieniu tym organ pouczył stronę, że niniejsze rozstrzygnięcie jest ostateczne w trybie instancyjnym i nie przysługuje na nie żaden środek zaskarżenia. W myśl art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2 cyt.). Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy, jaką organ wyższego stopnia powinien nadać swojemu rozstrzygnięciu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W świetle orzecznictwa należy przyjąć, iż stanowisku organu wyższego stopnia, wydanemu w trybie art. 37 k.p.a., należy nadać formę postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99 (ONSA 2002, Nr 3, poz. 116) podkreślił, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez stronę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane, jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Postępowanie takie ma bowiem charakter wpadkowy (incydentalny) i winno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niezależnie zaś od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu - ze skargi na bezczynność, może ewentualnie podważyć stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. R. Kędziora – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2005 r., s. 135 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie skarżone postanowienie zostało wydane na skutek wniesionego przez stronę zażalenia na przewlekłość postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Prezydenta W.. Postanowienie to, uznające zażalenie za nie zasadne, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i nie jest to rozstrzygnięcie kończące sprawę. Na przedmiotowe postanowienie nie służy stronie zażalenie, bowiem zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a w niniejszej sprawie kodeks nie przewiduje możliwości zaskarżenia tego postanowienia w trybie zażalenia. W tym stanie rzeczy skarga do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie przysługuje i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a..