VI SA/Wa 177/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2006 r. bez numeru w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżona uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lipca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego J. K. kwotę 362 (trzysta sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan J. K. złożył w dniu 28 kwietnia 2006 r. wniosek o wpis na listę adwokatów Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] i uzasadniając ten wniosek powołał się na udokumentowany fakt złożenia w roku 1986 egzaminu prokuratorskiego. Uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r. ORA w [...] odmówiła wpisania go na listę adwokatów. W uzasadnieniu podała, że: Podstawę prawną wpisu zainteresowanego na listę adwokatów mógł stanowić przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 - z późn. zm.) w brzmieniu ustalonym ustawą, z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 orzekł, że powołany wyżej art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji "w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym". Użyty w zacytowanej części wyroku Trybunału Konstytucyjnego zwrot "wskazanych w nim egzaminów" odnosi się do egzaminów sędziowskich, prokuratorskich, radcowskich lub notarialnych. Powołany wyrok TK opublikowany został w dniu 4 maja 2006 r. w Dzienniku Ustaw Nr 75, poz. 529. Do chwili obecnej organy ustawodawcze Rzeczypospolitej Polskiej nie przyjęły ustawy zmieniającej omawiany przepis w kierunku zgodnym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazuje jako zasadniczy mankament zakwestionowanego przez siebie rozwiązania ustawowego, brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego, a nadto nie określenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia – innego niż adwokacki - egzaminu prawniczego. Odnosi się to do wszystkich rodzajów odbytych aplikacji i złożonych egzaminów zawodowych. Nie budzącą wątpliwości wymowę ma wreszcie to, że w dalszej części uzasadnienia wyroku TK w sposób wyraźny i jednoznaczny kieruje do ustawodawcy zobowiązanie do stosownej modyfikacji zakwestionowanych przepisów. Zwrócić uwagę należy nadto, że w wyroku swym Trybunał Konstytucyjny nie "uchylił" przecież w całości czy też w jakiejś części omawianego przepisu ustawy, czego skutkiem mogłoby być ewentualne "utrzymanie w mocy" nie uchylonej części przepisów. Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności tego przepisu z Konstytucją nie użył sformułowania, iż jest on niezgodny z ustawą zasadniczą w jakiejś "części", natomiast stwierdził niezgodność tego przepisu z Konstytucją "w zakresie" w jakim stwarza możliwość wykonywania zawodu adwokata pewnym osobom bez wykazania się przez nie odpowiednią praktyką. Niewątpliwie więc TK jednoznacznie wskazał używając sformułowania "w zakresie", że to ustawodawca musi określić kryteria uznania odbytej przez te osoby prawniczej praktyki zawodowej za odpowiednią. Powyższe uwagi uzasadniają ocenę, iż wyrok TK w omawianej części nie doprowadził do "odzyskania" mocy obowiązującej poprzedniego stanu prawnego - art. 66 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy Prawo o adwokaturze w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 września 2005 r. t.j. do dnia wejścia w życie nowelizacji z dnia 30 czerwca 2005 r., a to oznacza, że te poprzednio obowiązujące przepisy nie mogą już w aktualnym stanie prawnym stanowić podstawy do wpisu na listę adwokatów. Dodać nadto należy, że przedstawiona wyżej wykładnia przyjęta przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] jest w pełnym zakresie zgodna ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, który w jednej z ostatnio podjętych decyzji sprzeciwiającej się wpisowi na listę adwokatów osoby powołującej się na analogiczną przesłankę wpisu jak w przypadku pana K. wyraził pogląd prawny, że w powołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał cały przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze za niekonstytucyjny, co oznacza, że zapis tego przepisu utracił w całości moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006 r. i nie może zatem stanowić, po tym dniu, podstawy do wpisu na listę adwokatów - bez obowiązku odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego - nawet w stosunku do tych osób, które po złożeniu egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, radcowskiego czy notarialnego, legitymują się praktyką w zawodzie prawniczym. Od uchwały tej odwołał się pan K., wnosząc o jej zmianę i uwzględnienie wniosku. Skarżący podniósł, iż w jego przypadku nie została spełniona żadna negatywna przesłanka, uniemożliwiająca dokonanie wpisu, zatem jego wniosek winien był zostać uwzględniony. Ponadto Skarżący wskazał na rozróżnienie, jakie poczynił w swym wyroku z 19 kwietnia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny co do osób "wykazujących się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym" i co do osób nie mających takiej praktyki. Zdaniem pana K., w stosunku do jego osoby, z uwagi na 22-letni staż prokuratorski, art. 66 ust. 1 pkt 2 zachował moc wiążącą. Uchwałą z dnia [...] października 2006 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu podało między innymi, że: W ocenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej organy samorządu adwokackiego nie mają obecnie kompetencji do przeprowadzania guasi egzaminu adwokackiego w celu zbadania, czy istotnie doświadczenie zawodowe kandydata jest "odpowiednie" w świetle treści wyroku TK. Egzamin taki musiałby znacząco przekraczać ramy badania przesłanek uzyskania wpisu jakie zakreślał art. 65 pkt 1 p.o.a. (rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu adwokata). Ponadto w swoim uzasadnieniu Prezydium NRA podzieliło w pełni pogląd ORA w [...]. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Pan J. K. zwany dalej skarżącym wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego przez: 1) przekroczenie zakresu uprawnień ustawowych przyznanych ORA w ustawie prawo o adwokaturze tj. art. 65 pkt 1-3 i art. 67, 2) naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze polegające na błędnym przyjęciu, iż brak jest obecnie podstawy prawnej do ubiegania się o wpis na listę adwokatów, wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uznający w/w przepis za niezgodny z Konstytucją. Zdaniem skarżącego, z wyroku Trybunału w sposób jednoznaczny wynika, że art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a uznany został za niezgodny z Konstytucją tylko w części, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Jego kwalifikacje nie były przedmiotem oceny żadnej z Rad. Tymczasem wykonuje on zawód radcy prawnego, co oznacza, iż posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu adwokata, 3) dowolną interpretację treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, 4) fakt, że uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie konwalidowała opisanej wyżej nieprawidłowości zawartej w rozstrzygnięciu ORA w [...]. Przyjmując odmienne stanowisko co do obowiązywania art. 66 ust 1 pkt 2 p.o.a. (w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr.163, poz. 1361) Prezydium NRA uznaje, że cyt.: "skutkiem orzeczenia TK stał się stan niepewności prawnej co do zakresu obowiązywania wyroku, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 66 ust 1 pkt 2 p.o.a." – co już jest pewnym lapsusem. Przecież ten zakres został określony expressis verbis w cytowanym wyżej punkcie 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego, 5) brak przywołania decyzji Ministra Sprawiedliwości, w której jakoby zawarty jest pogląd przytoczony w uchwale, W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (uchwałę) lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując oceny zasadności wniesionej przez J. K. skargi od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2006 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 75, poz. 529. Zgodnie z pkt 1 ppkt 5 tegoż wyroku, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wobec takiej treści rozstrzygnięcia i jego odmiennej interpretacji przez strony niniejszego postępowania w pierwszej kolejności należało określić, w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie Trybunału. Wskazany przepis wymienia elementy, które powinno zawierać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Najistotniejszy element orzeczenia został w art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy określony jako "rozstrzygnięcie Trybunału". Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Art. 69 ww. ustawy mówi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Zatem wyrok taki (zwany wyrokiem "zakresowym") odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym, że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku, zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). Biorąc powyższe pod uwagę, pkt 1 ppkt 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. A zatem -wbrew stanowisku wyrażonemu przez obie Rady - z dniem publikacji tegoż orzeczenia, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze określającego cele adwokatury (udzielenie pomocy prawnej). Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia wskazał, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brak stosownej modyfikacji przepisu, która przyjmując skrajną sytuację, albowiem działanie ustawodawcy nie jest konieczne, a jedynie pożądane, może nie nastąpić, nie pozbawia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze mocy obowiązującej. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny brak jednoznacznego określenia przesłanek oceny rękojmi, uznał za mankament ustawy, nie stwierdził natomiast w tym zakresie niekonstytucyjności normy prawnej, formułując jednocześnie zalecenia dla ustawodawcy. W rozpoznawanej sprawie Prezydium NRA, co wynika z uzasadnienia jej uchwały, nie poddało w ogóle ocenie kwalifikacji zawodowych skarżącego w zakresie odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym, co czyni niemożliwą kontrolę sądu zaskarżonej uchwały. NRA ograniczyła się do stwierdzenia o braku podstawy prawnej do uzyskania wpisu na listę adwokatów. Tą podstawą nie może być, jej zdaniem, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze, albowiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu. W powyższych rozważaniach sąd wykazał błąd w interpretacji art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. dokonany przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Również Okręgowa Rada Adwokacka w [...] nie oceniła kwalifikacji zawodowych skarżącego w zakresie odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym, co czyni niemożliwą kontrolę również tej uchwały. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji orzeczenia uchylając obie uchwały. Rozpoznając ponownie sprawę należy mieć na uwadze powyższe rozważania sądu. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.