VI SA/Wa 1775/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] maja 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu w [...] nakładającą na W. G. (dalej jako skarżący) karę pieniężną w wysokości 900 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. [...] kwietnia 2009 r. podczas objazdu dróg powiatowych stwierdzono w pasie drogi powiatowej Nr [...] ul. K. w O. zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w celu prowadzenia robót polegających na budowie zjazdu do posesji zlokalizowanej przy ul. K./ul. R. w O., na terenie działek nr ew. [...]/[...] i [...]/[...] obr. [...]. Powyższe ustalenia doprowadziły do wszczęcia [...] kwietnia 2009 r. w stosunku do skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia bez zezwolenia ww. pasa drogowego. W jego toku skarżący złożył pisemne wyjaśnienia, w których podał, że nie zajmował pasa drogowego w celu wykonania zjazdu do jego nieruchomości, a jedynie przekazał firmie budowlanej nowe płytki chodnikowe. Wskazał także, że naprawy chodnika dokonała firma P., która prowadzi budowę na terenie jego nieruchomości. Powyższe wyjaśnienia zostały powtórzone [...] maja 2009 r. podczas oględzin, zaś w protokole z ich przeprowadzenia zapisano, że podmiotem zajmującym pas drogowy jest P. Decyzją z [...] maja 2009 r. Zarząd Powiatu w [...] na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) oraz § 1 pkt 2 i § 3 uchwały Nr 100/XVI/2004 Rady Powiatu w Otwocku z 22 marca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 127, poz. 3116) wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 900 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. tj. 1 dzień, drogi powiatowej Nr [...] – ul. K. w O., w celu prowadzenia robót budowlanych polegających na zdjęciu połamanych płytek chodnikowych z istniejącego chodnika, nawiezieniu gruzu z kruszywem i ponownym ułożeniu chodnika, o powierzchni zajęcia [...] m2 chodnika. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ, odwołując się do dokumentacji zebranej w sprawie, a w szczególności materiału fotograficznego, wskazał na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu prowadzenia ww. robót. Podał również, że prowadzone roboty mieszczą się w liniach granicznych pasa drogowego ww. drogi, a także przedstawił sposób wyliczenia nałożonej kary. Organ uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wyjaśnień skarżącego. Pas drogowy zajmowała firma P. jako wykonawca robót na inwestycji prowadzonej na działkach należących do skarżącego. I to firma ta prowadziła roboty polegające na naprawie zniszczonego chodnika na nielegalnym zjeździe na wysokości działki nr ew. [...]/[...] obr. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało nierzetelnie. Nie ustalono jaki był stan pierwotny chodnika, kto go zniszczył. Wskazał, że jego błąd polegał na tym, że jako właściciel sąsiedniej nieruchomości postanowił na własny koszt naprawić chodnik, tak aby osoba postronna nie była narażona na niebezpieczeństwo. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyjmując, że odwołanie zostało złożone w terminie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uznało, że z akt wynika, że skarżący dokonał bez zgody zarządcy drogi naprawy chodnika i faktu tego nie neguje. W tych okolicznościach zasadnym było nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, że w sprawie bez znaczenia pozostają powód i okoliczności zajęcia pasa, jak również pierwotny stan chodnika i sprawcy zniszczenia. W przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia organ nie może oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu, czy też miarkować wysokość wymierzonej kary. Jedyną wadliwość, którą dostrzegł organ odwoławczy, była wskazana w decyzji data zajęcia pasa drogowego – [...] kwietnia 2009 r. Organ uznał, że do zajęcia ww. pasa drogowego doszło w rzeczywistości [...] kwietnia 2009 r. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na wysokość wymierzonej kary pieniężnej i dlatego też organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77 i 80 k.p.a. oraz norm prawnych zawartych w ustawie o drogach publicznych i innych ustawach. Powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu, akcentując, że organy nie ustaliły kto mógł zniszczyć chodnik i kto go naprawiał. Zaprzeczył aby osobiście zajmował pas drogowy w celu naprawy chodnika, podając, że on sam nie naprawiał chodnika, ani nikomu tego nie zlecał. Przekazał jedynie płytki chodnikowe, które zostały mu z innej inwestycji. Skarżący podkreślił, że teren swojej nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, przekazał firmie P., która władała terenem budowy i terenami przyległymi i o wszystkim decydowała. Skarżący zauważył, że w decyzji brak dokładnego miejsca zaistnienia zdarzenia, brak nr ewidencyjnego działki i nr obrębu. Nie wiadomo zatem czy chodnik położony jest na terenie, którego Zarząd Dróg Powiatowych jest właścicielem i czy jest to w rzeczywistości pas drogowy. W ocenie skarżącego organ złamał zasadę czynnego udziału wszystkich stron oraz zasadę wysłuchania stron. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Na rozprawie przed Sądem skarżący wnioskował o przeprowadzenie dowodu z wypisu z rejestru gruntów wraz z mapą do informacji o terenie, dla wykazania, że Zarząd Dróg Powiatowych nie zarządza działką nr [...]/[...] w obrębie nr [...], na której doszło do zajęcia spornego pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) określa kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez W. G. skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 7, 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W orzeczeniu z 29 września 1997 r. sygn. akt I SA/Wr 700/79 NSA podkreślił "Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji". Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza ustalenie okoliczności faktycznych bez przeprowadzania postępowania dowodowego tylko wtedy, gdy przepisy szczegółowe przewidują uprawdopodobnienie istnienia tych okoliczności. Przepisy prawa ograniczają możliwość stosowania uprawdopodobnienia tylko odnośnie do faktów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej, a nie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Według rozwiązania przyjętego w kodeksie postępowania administracyjnego nie wymagają dowodu m.in. fakty znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.). Muszą być one jednak podane do wiadomości stronie, tak aby w toku postępowania mogła ustosunkować się do nich. Brak aktywności strony nie pozbawia jej możliwości kwestionowania ustaleń poczynionych przez organ. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, mając na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, obowiązek organu szczególnie starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji tak, aby strona, pomimo niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, wiążącego się z dolegliwością finansową, mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia na nią kary pieniężnej. Jest oczywistością, że w sprawie dotyczącej nałożenia na konkretny podmiot, przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p., kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia muszą być ustalone w sposób prawidłowy i niewątpliwy dwie okoliczności: 1) samo zajęcie pasa drogowego i jego zakres oraz 2) podmiot, który zajął pas drogowy. Postępowanie dowodowe, prowadzone zgodnie z regułami zawartymi w k.p.a., powinno doprowadzić do ustalenia obydwu wskazanych okoliczności. Nie jest wystarczające ustalenie, że pas drogowy został zajęty bez zezwolenia oraz określenie powierzchni zajętego pasa. Organ, dla nałożenia na konkretny podmiot kary pieniężnej, musi ustalić podmiot, który zajął pas drogowy bez zezwolenia, a ustalenie tego musi dokonać posługując się środkami dowodowymi zawartymi w k.p.a. Ustalenie podmiotu, który zajął pas drogowy jest czynnością prawotwórczą, bowiem to z niej wynika obowiązek tego podmiotu zapłacenia kary. Brak zaprzeczenia przez stronę stanowiska organu nie oznacza przyznania okoliczności i nie zastępuje dowodu z przesłuchania strony. Zasady przyznawania faktów reguluje art. 75 § 2 k.p.a. i tylko tak przyznane fakty nie muszą być przedmiotem dowodzenia (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., II GSK 506/08). Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że postępowanie dowodowe w tej sprawie ograniczyło się do wykonania dokumentacji fotograficznej i sporządzenia notatki służbowej i przeprowadzenia oględzin. W żadnym z tych dowodów nie wskazano, aby to skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego. Co oczywiste dokumentacja fotograficzna takiej informacji nie dostarcza. Również w notatce służbowej z [...] kwietnia 2009 r. nie podano, kto dokonał zajęcia pasa drogowego. Natomiast w protokole z oględzin zawarto, że podmiotem zajmującym pas drogowy jest P., a także oświadczenie skarżącego, że nie zajmował pasa drogowego i nie prowadził w jego obrębie żadnych prac oraz oświadczenie kierownika budowy – K. R., że to jego przedsiębiorstwo dokonało naprawy chodnika. Powyższe potwierdził skarżący w piśmie z [...] maja 2009 r., w którym podał, że jego udział w sprawie polegał na przekazaniu firmie budowlanej nowych płytek chodnikowych. W tych okolicznościach nie wiadomo dokładnie w oparciu o jakie dowody organ dokonał ustalenia podmiotu zajmującego pas drogowy. Zauważyć przy tym wypada, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji pojawia się stwierdzenie, że pas drogowy zajmowała firma P., która prowadziła roboty polegające na naprawie zniszczonego chodnika, a następnie organ podaje, że to skarżący prowadził roboty związane z naprawą chodnika. Nie wiadomo skąd taka sprzeczność w ustaleniach organu. Organ odwoławczy już jednoznacznie wskazał skarżącego jako podmiot dokonujący naprawy chodnika, a tym samym zajmujący pas drogowy. Ustalenia te oparł na twierdzeniu skarżącego zawartym w odwołaniu od decyzji organ pierwszej instancji. W skardze na decyzję SKO skarżący w dalszym ciągu podtrzymuje swoje stanowisko, że nie wykonywał żadnych prac w pasie drogowym, ani też ich nikomu nie zlecał, a jedynie przekazał płytki chodnikowe. W tych okolicznościach – w ocenie Sądu – nie można uznać, że okoliczność mająca znaczenie prawotwórcze, została ustalona w sposób prawidłowy i niewątpliwy. Obowiązkiem organu było przede wszystkim ustalenie podmiotu, który zajął pas drogowy, co w warunkach niniejszej sprawy oznacza ustalenie czy był nim skarżący, na zlecenie którego i na którego rzecz działała firma P., czy też była nim firma P. działająca samodzielnie, jedynie przy wykorzystaniu płyt chodnikowych przekazanych przez skarżącego. W tym celu organ powinien przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe z wykorzystaniem środków dowodowych przewidzianych w k.p.a., a w szczególności dowodu z przesłuchania strony oraz w razie niejasności z przesłuchania ewentualnych świadków. Dowody te nie mogą być zastąpione przez oświadczenie skarżącego w sytuacji ich wewnętrznej sprzeczności i nieprecyzyjności. Oprócz ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego, obowiązkiem organu jest również wykazanie czy stwierdzone prace budowlane były dokonywane w pasie drogowym oraz jaki podmiot zarządza przedmiotową drogą i jest uprawniony do wymierzenia stosownej kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów dla wykazania powyższych okoliczności. Brak jest mapy tego terenu, jak również dokumentów określających kto jest właścicielem danej nieruchomości, na której były prowadzone prace naprawy chodnika, co uniemożliwia jakąkolwiek sądową kontrolę decyzji w tym zakresie. Tymczasem na rozprawie przed Sądem skarżący przedłożył wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...]/[...] w obrębie nr [...]. Jak wynika z dołączonej do wypisu mapy działka ta leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]/[...], na wysokości której to działki, jak wskazał organ I instancji, prowadzona była naprawa zniszczonego chodnika. Z wypisu wynika, że podmiotem władającym tą działką jest Zarząd Miasta O. W tych okolicznościach koniecznym jest ustalenie statusu prawnego nieruchomości, do której odnosi się skarżona decyzja, a także czy stanowi ona pas drogowy drogi powiatowej, której zarządcą jest Zarząd Powiatu w [...], czyli inny podmiot niż Zarząd Miasta O. Dopiero prawidłowe i niewątpliwe ustalenie powyższych okoliczności pozwoli organowi na podjęcie decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd natomiast nie podzielił zarzutów skargi dotyczących braku innych ustaleń w sprawie. Dla jej rozstrzygnięcia nie jest bowiem istotne – jak zasadnie wskazał organ – kto zniszczył chodnik, jak długo istniał nielegalny zjazd, kto korzystał z chodnika i jak długo trwa budowa prowadzona przez K. R. Nie decydują one bowiem o zasadności nałożenia na określony podmiot kary pieniężnej. Zauważyć również należy, że strona miała zagwarantowane prawo czynnego udziału w postępowaniu i z prawa tego skorzystała składając wyjaśnienia. Mając powyższe względy na uwadze Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.