VI SA/Wa 1776/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Prezydent W.("Prezydent" lub "Organ I instancji") orzekł o: 1.wymierzeniu kary pieniężnej dla Pana A. B. ("Strona", "Skarżący") za zajęcia pasa drogowego - drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. nr 33A w dniach od 26 marca 2018 r. do 23 kwietnia 2018 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego o pow. 23,56 m2; 2.ustaleniu kary pieniężnej w wysokości 12 985,56 zł obliczonej jako iloczyn: powierzchni ogródka, ustalonej opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego. Decyzję wydano na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego t. Dz. U. z 2021 r., poz. 256), dalej "k.p.a.) , art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2018r., poz. 2068 ze zm.) dalej "u.d.p." lub "ustawa o drogach publicznych", uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) dalej "uchwała". W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał m.in., że w 26 marca 2018 r. pracownicy W. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej nr 33A, podczas której stwierdzono funkcjonowanie w nim ogródka gastronomicznego bez wymaganego zezwolenia. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...], [...] i [...] kwietnia 2018 r. potwierdziły dalsze nielegalne funkcjonowanie ogródka. Z wybiórczo przeprowadzonych kontroli pasa drogi publicznej każdorazowo sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną potwierdzającą funkcjonowanie ogródka. W dniu 4 maja 2020 r., od powyższej decyzji Skarżący, wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ("SKO", "Kolegium" lub "Organ odwoławczy", w którym zarzucił i naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało nieustaleniem, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego oraz dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego i przyjęcie, że doszło do zajęcia pasa drogowego, mimo, że zgromadzone w postępowaniu dowody nie potwierdzają tego faktu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2020 r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał, iż granicę pasa drogowego wyznacza granica działki drogowej, w której był umieszczony ogródek gastronomiczny. Wynika to jednoznacznie ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz z mapy na którą zostały naniesione granice pasa drogowego wraz ze spornym ogródkiem. Z akt sprawy wynika, że działka na której usytuowany był ogródek oznaczona nr ewid. [...] z obrębu [...] stanowi drogę publiczną (wojewódzką). Niewątpliwie zatem doszło do zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie. Analizując mapy - zasadniczą i ewidencyjną oraz w wyniku wizji terenowej pracownicy zarządcy drogi stwierdzili zajęcie pasa drogowego. Co do zasady, położenie budynku na mapie wyznacza obrys jego przyziemia. Bezpośrednio sąsiadujący z ogródkiem gastronomicznym budynek został również wykazany na wyrysie z mapy ewidencyjnej, który wskazuje, gdzie przebiega granica działki ewidencyjnej nr [...]. Dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy potwierdza ten fakt. Fakt zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr 33A w W. w dniach [...]marca, [...], [...] i [...] kwietnia 2018 r. potwierdzają: protokół kontroli, karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. W odniesieniu natomiast do zajęcia pasa drogowego w dniach 27 marca - 8 kwietnia, 10-16 kwietnia, 18-23 kwietnia 2018 r. poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego Kolegium wyjaśnia, że, mimo braku zdjęć z ww dat, doświadczenie życiowe i okoliczności sprawy (w tym porównanie zdjęć z kontroli) wskazują, że ogródek był przez cały ww. okres umiejscowiony w pasie drogowym. W trakcie kolejnych kontroli nie stwierdzono śladów świadczących o tym, że był on demontowany a następnie ponownie montowany. Jednocześnie Kolegium wskazuje, że z ww. przyczyn organ I instancji zasadnie uznał ciągłość posadowienia ww. ogródka. Powierzchnia ogródka została zmierzona przez pracownika W., a więc przez osobę posiadającą do tego odpowiednie uprawnienia w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2018 r. Następnie odwołując się do przepisów u.d.p. oraz uchwały Organ odwoławczy opisał sposób wyliczenia kary. W ocenie Kolegium, nie zostały również spełnione warunki z art.189 f k.p.a. do odstąpienia od wymierzenia kary, bowiem brak było podstaw do uznania, że waga naruszenia prawa jest znikoma, skoro ogródek dotyczy prowadzonej przez Stronę działalności gospodarczej. W ocenie Kolegium niezasadne są też zarzuty odwołania dotyczące sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji, bowiem dowodem za zajęcie pasa drogowego jest dokumentacja zdjęciowa wraz z protokołem kontroli z dnia [...] marca 2018 r., z którego wynika powierzchnia ogródka. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama. Ogródek znajdował się przy tym samym obiekcie budowlanym, zajmował tą samą powierzchnię Powierzchnia ogródka wynosiła 23,56 m2. SKO wskazało również, że organ jest uprawniony do korzystania ze środków dowodowych określonych w art. 75 k.p.a., które miał prawo wykorzystać w postępowaniu o wszczęciu którego strona została prawidłowo powiadomiona. Czynności zarządcy drogi prowadzone w ramach przeglądu stanu pasa drogowego są czynnościami legalnymi, a uzyskane w ich toku materiały w postaci protokołów, notatek, zdjęć foto-graficznych mogą stanowić podstawę do wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, jak również w świetle art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem- mogą stanowić dowód w tym postępowaniu. Takie czynności kontrolne nie są oględzinami w rozumieniu art. 79 k.p.a., a zatem okoliczność, że strona nie została powiadomiona o ich terminie i wobec tego nie mogła być obecna przy ich sporządzaniu, nie pozbawia tych materiałów charakteru legalności. Jednocześnie Strona została poinformowana o wszczęciu postępowania oraz o treści art. 10 k.p.a. Skarżący mimo, że kwestionuje dowody przedstawione przez organ, nie przedstawił innych dowodów, z których wynikałoby, że nie zajmował pasa drogowego w określonym wymiarze. Na okoliczność, że przedmiotowy ogródek gastronomiczny nie funkcjonował w pasie drogowym lub miał mniejsze wymiary niż wynika z dokumentacji zebranej przez organ I instancji Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów zarówno w toku postępowania jak też w odwołaniu.  SKO podkreśliło również, że w analizowanej sprawie całokształt materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że ogródek gastronomiczny funkcjonował w pasie drogowym. Powyższe potwierdzają zdjęcia, protokoły i karty kontroli oraz mapa, na której zaznaczono granice pasa drogowego i zajęcie tego pasa, a zatem bez wątpienia doszło do zajęcia pasa drogowego. Wywiedzenie takich wniosków z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Kolegium, jest jak najbardziej uprawnione. Z decyzją SKO nie zgodził się Skarżący i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy decyzję tą należało uchylić w całości ze względu na dokonane przez organ I instancji naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, 2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający do udowodnienia faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie ogródka gastronomicznego. W oparciu o tak postawione zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważenie przez Sąd możliwości uchylenia także decyzji organu I instancji, ponieważ jest ona dotknięta tymi samymi wadami co decyzja organu II instancji. Na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz zwrot kwoty opłaty skarbowej w wysokości 17 zł. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja ani też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta, nie jest dotknięta wadami procesowym podniesionymi w skardze, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim stwierdzić należy, że samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W art. 39 ust. 1 pkt 1 - 12 ustawy wymieniono przykładowe formy działań świadczących o naruszeniu powyższego zakazu. Już w punkcie 1 tego wyliczenia wskazano, że w pasie drogowym nie wolno jest lokalizować obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyjątkowych przypadkach zarządca drogi może wyrazić zgodę na zajęcie pasa drogowego na podstawie decyzji bądź zawierając umowę cywilnoprawną (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). A zatem zajęcia pasa drogowego jest czynnością reglamentowaną przez zarządcę drogi, bez względu na cel, któremu zajęcie to ma towarzyszyć. Istotne zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było to, czy rzeczywiście doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego, a jeżeli tak, czy zasadnie obciążono Skarżącego karą we wskazanej w decyzji wysokości W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że strona naruszyła wspomniany zakaz ingerencji w strefę pasa drogowego. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: protokół kontroli pasa drogowego, fotografie, dokumentacja fotograficzna, wydruk mapy zasadniczej oraz wyrys z mapy ewidencyjnej w formie prawem przewidzianej, stanowiącej podstawę wpisu do księgi wieczystej, z wrysowanym miejscem lokalizacji nieruchomości Skarżącego usytuowanej, pod numerem 33a na ulicy [...], przed którą ( w pasie drogi) ustawiono sporny ogródek gastronomiczny. Posługując się pomocniczo mapą zasadniczą oraz dokumentacją fotograficzną znajdującą się w aktach sprawy, nie sposób kwestionować, iż sporny ogródek gastronomiczny w całości usytułowany został w pasie drogi. Jeżeli zaś chodzi o kwestionowane w skardze dowody w postaci protokołów kontroli pasa drogowego nazwane przez skarżącego oględzinami i zarzut braku udziału strony w ich przeprowadzaniu, to przypomnieć należy, że w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do obowiązków zarządy drogi należy m. in. przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg (...), ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie Sądu wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k. p. a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które przecież jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Dodać należy, że w świetle art. 75 k. p. a. jako dowód w sprawie dopuścić należy wszystko, co nie narusza prawa. Tym samym skorzystanie przez organ z tego rodzaju dowodów nie narusza prawa. Kontynuowanie tych czynności w toku postępowania i włączenie powstałych w ich toku dokumentów do akt sprawy także prawa nie narusza, skoro w ten sposób organ realizował dyspozycję wspomnianego art. 20 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie było natomiast przeszkód do tego, by strona – o ile uważała te czynności za wadliwe – korzystając z prawa dostępu do akt sprawy zakomunikowała tę ocenę organowi prowadzącemu postępowanie formułując stosowne zarzuty. Wobec powyższego nieuzasadnione pozostają zarzuty skargi podnoszące wadliwość dowodu jako naruszenie reguł przeprowadzenia czynności obligatoryjnie protokołowanej bez takiego dokumentu (art. 67 § 1 i 2 pkt 3 i art. 68 k. p. a.).W sprawie niniejszej pracownicy organu wykonując obowiązki kontroli pasa drogowego stwierdzili jego bezprawne zajęcie. Na tę okoliczność sporządzono protokół, który w sposób czytelny wskazuje na fakty stanowiące później podstawę wydanej decyzji. Z protokołu wynika, że należący do Skarżącego ogródek gastronomiczny zajmował 23,56 m2, co zostało zmierzone przez pracowników organu i że znajdowała się ona na działce gruntu nr [...] obręb [...]. Dokument ten jest jasny, czytelny i nie budzi wątpliwości co do jego wiarygodności. Co więcej, z jego treści wynika, że Skarżący w dniu tej kontroli został, zawiadomiony o jej przeprowadzeniu i konsekwencjach wynikających z bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Ponadto niezwłocznie, bo już 3 kwietnia 2018 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne, o czym strona została zawiadomiona uzyskując obszerne i jednoznaczne pouczenie. Można zatem powiedzieć, że Skarżący został dwukrotnie zawiadomiony o konsekwencjach posadowienia ogródka gastronomicznego w pasie drogowym. Mimo to, nie spowodował jego usunięcia, co spowodowałoby realne ograniczenie nałożonej kary, której wysokość zależy przecież także od czasu zajęcia pasa drogowego. Warto też podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym skarżący nie kwestionował ani prawidłowości ustaleń w zakresie umieszczenia ogródka gastronomicznego w tym jego wymiarów wskazanych w protokole oraz w decyzji ani też czasu trwania zajęcia pasa drogowego. Natomiast w skardze podniósł jedynie, iż w wydanych w sprawie decyzjach, Organy nie wskazały, jakim sposobem dokonano pomiarów ogródka, co w ocenie Sądu, jest niewystarczającą podstawą do kwestionowania ich wiarygodności. Żaden przepis u.d.p. nie wymaga w tym względzie ściśle określonych czy też specjalnych narzędzi metrycznych, a Strona nie kwestionuje zasadności wyniku tych pomiarów i nie wskazuje jakichkolwiek okoliczności, które wiarygodność tę mogłyby podważać. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 80 k. p. a. i art. 107 § 3 k. p. a. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji w sposób czytelny wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną wydanych rozstrzygnięć. Brak precyzyjnego wskazania, które konkretnie z dowodów znajdujących się w aktach sprawy przemawiają za ustaleniem poszczególnych faktów stanowiących podstawę wydanej decyzji nie dyskwalifikuje motywów, ani tym bardziej – samej decyzji. Zdaniem Sądu materiał zgromadzony w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny wskazywał na to, że Skarżący bezprawnie zajął pas drogowy w zakresie i czasie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Tym samym prawidłowo ustalono konsekwencje prawne tych faktów w postaci nałożenia kary administracyjnej w wysokości dziesięciokrotności stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego obowiązującej w tych sytuacjach, gdy strona uzyskała stosowne zezwolenie. W tym zakresie przepisy ustawy w powiązaniu z przepisami prawa miejscowego, tj. pozycji 18b tabeli zamieszczonej w Załączniku nr 3 do wspomnianej na wstępie uchwały zastosowano prawidłowo. Nie znajdując innych uchybień procesowych ani w zakresie przepisów prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.