VI SA/Wa 1777/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "A.", zlokalizowanej w P., os. A. [...]. Podmiotem prowadzącym ww. aptekę była L. Sp. z oo. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, strona) Postawą prawną decyzji był art. 115 pkt 4 w związku z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2, 5, 8 i 9, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Jak wynika z akt, w dniu [...] października 2013 r. inspektorzy farmaceutyczni rozpoczęli kontrolę planową apteki "A." zlokalizowanej w P. os. A. [...]. W sporządzonym protokole z kontroli znak: [...] jako niezgodności krytyczne stwierdzono:  "1. (...) ujawniono faktury zakupu i sprzedaży nie wprowadzone do udostępnionej kontrolującym i znajdującej się w systemie komputerowym apteki (...) ewidencji zakupu i sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych, co jest niezgodne z § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18.10.2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. nr 171, poz. 1565), 2. Apteka dokonywała zakupu produktów leczniczych od podmiotów nie będących hurtowniami farmaceutycznymi, tj. innych aptek, co jest niezgodne z art. 88 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: Pf) 3. Apteka sprzedawała znaczne ilości produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych, w tym do hurtowni farmaceutycznych, co jest niezgodne z art. 87 ust. 2 pkt 2 oraz art. 96 ust. 1 ustawy - Pf, 4. W aptece wydaje się produkty lecznicze o kategorii dostępności "Rp" (wydawane z przepisu lekarza) bez recepty lub zapotrzebowania, co jest niezgodne z art. 96 ust. 14 Pf, 5. W czasie kontroli nie udostępniono kontrolującym wszystkich dokumentów dotyczących obrotu w aptece, co jest niezgodne z art. 37 at ust. 3 pkt 2 Pf. Pismem z [...] grudnia 2013 r. strona złożyła do WIF zastrzeżenia do protokołu kontroli planowej wyjaśniając, iż nieprawidłowości określone w pkt 1 i 2 zostały wyeliminowane. Odnośnie pkt 3 strona wskazała, iż zaprzestała sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni. Podniosła, iż apteka prowadziła taką sprzedaż w przeświadczeniu działania zgodnego z prawem. Strona oświadczyła, iż zobowiązuje się do prawidłowego i zgodnego z przepisami wydawania produktów leczniczych o dostępności "Rp". Pismem z [...] stycznia 2014 r. organ I instancji zwrócił się do [...] Izby Aptekarskiej o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie w.w. apteki. Dnia [...] stycznia 2014 r. wpłynęło pismo pełnomocnika strony, który wniósł o umorzenie postępowania lub o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. W uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało zainicjowane później niż postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia co powoduje, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Pełnomocnik wskazał, iż organ prowadził już postępowanie w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia, które decyzją z [...] maja 2012 r. zostało umorzone. Do pisma załączył kopię pisma strony z [...] grudnia 2013 r. (doręczone organowi [...] grudnia 2013 r.) informujące, iż z dniem 31 grudnia 2013 r. zostaje rozwiązana umowa najmu lokalu, w którym znajduje się apteka co skutkować będzie jej zamknięciem na stałe. Strona wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki zlokalizowanej w P., os. A. [...]. Dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydium Rady [...] Izby Aptekarskiej podjęło uchwałę, którą pozytywnie zaopiniowało cofnięcie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki. Dnia [...] lipca 2014 r. do organu I instancji wpłynęła uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej utrzymująca w mocy uchwałę wydaną przez Prezydium Rady [...] Izby Aptekarskiej w przedmiocie pozytywnej opinii o cofnięciu zezwolenia. Pismem z [...] lipca 2014 r. pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z przesłuchania strony oraz kierownika apteki na okoliczność spełniania warunków do wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. organ I instancji odmówił przeprowadzenia powyższych dowodów.  Pełnomocnik strony w piśmie z [...] września 2014 r. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań nowego prezesa zarządu spółki oraz kierownika apteki na okoliczność spełniania przez stronę warunków do wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Postanowieniem z [...] września 2014 r. organ I instancji odmówił przeprowadzenia ww. dowodów. Dnia [...] września 2014 r. organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "A." zlokalizowanej w P., os. A. [...] Nr z [...] lipca 2008, zmienionego decyzją z [...] grudnia 2012 r. wydane dla przedsiębiorcy L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2013 r., w którym organ wystosował do strony pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania. Wniosek strony o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia został natomiast doręczony organowi [...] grudnia 2013 r. Dlatego też organ I instancji nie podzielił stanowiska strony, iż należy umorzyć przedmiotowe postępowanie uznając, iż postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało wszczęte jako pierwsze. Organ wskazał ponadto, iż wobec strony było już prowadzone postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki i dotyczyło okresu 1.01.2010 r. - 28.06.2011 r. W jego trakcie ustalono, iż apteka dokonała sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych na łączną kwotę 3 622 148 zł. Ponadto, w ewidencji zakupów i sprzedaży apteki nie były ujęte wszystkie dokumenty. W trakcie tamtego postępowania dnia [...] kwietnia 2012 r. strona złożyła oświadczenie, iż zaprzestała sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych w konsekwencji czego organ I instancji umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Jak wykazała kolejna kontrola planowa przeprowadzona w aptece w październiku i listopadzie 2013 r. strona nie zaprzestała sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych i nadal nie wprowadzała do systemu informatycznego apteki wszystkich dokumentów dotyczących obrotu. Jednocześnie organ wskazał, iż poprzednie postępowanie dotyczyło dokumentów zakupu i sprzedaży za okres od lipca 2011 r. do kwietnia 2012 r. Organ stwierdził, iż strona pomimo, iż była świadoma prowadzenia działalności z naruszeniem ustawy - Prawo farmaceutyczne nadal prowadziła obrót niezgodnie z obowiązującym prawem. Ponadto, w trakcie kontroli nie udostępniła organom farmaceutycznym wszystkich dokumentów dokumentujących obrót prowadzony w aptece. W ocenie organu, strona prowadząc przedmiotową aptekę naruszyła podstawowe warunki prowadzenia apteki określone w zezwoleniu i w ustawie - Prawo farmaceutyczne. Strona złożyła od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Pf; 2) art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 86 ust. 1, art. 96 ust. 1 Pf; 3) art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3 Pf; oraz naruszenie norm proceduralnych tj. art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 107 § 1 i 3, 50 § 1, 77 § 1, 81, 86 oraz 105 § 1 k.p.a. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości w pierwszej instancji. Alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a także wniosła o przeprowadzenie dowodu z: 1) zeznań strony M. O. na okoliczność spełniania przez stronę warunków do wykonywania objętej zezwoleniem działalności, w tym posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, 2) zeznań kierownika apteki na okoliczność spełniania przez stronę warunków do wykonywania objętej zezwoleniem działalności apteki w tym do posiadania rękojmi należytego prowadzenia w/w apteki, 3) decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego znak: [...] na okoliczność interpretacji przez organ warunków rękojmi wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem, 4) akt postępowania administracyjnego sprawy znak: [...] na okoliczność wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego decyzji sanującej możliwość zbywania produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego strona zarzuciła, iż organ I instancji obowiązany był w pierwszej kolejności rozpoznać złożony w dniu [...] grudnia 2013 r., czyli przed wejściem do obrotu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia, wniosku o wygaszenie zezwolenia na podstawie art. 104 par. 1 pkt 2 Pf. Z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji w przedmiocie wygaszenia, po wniesieniu takiego wniosku organ nie miał podstaw do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca zarzuciła, iż organ błędnie przyjął spełnienie przesłanki utraty rękojmi po jej stronie w sytuacji, gdy nie została ona udowodniona w toku prowadzonego postępowania. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. organ odwoławczy odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, uznając je za nie mające znaczenia dla wyniku sprawy. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował stronę o uprawnieniach określonych w art. 10 § 1 k.p.a. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. pełnomocnik strony podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Główny Inspektor Farmaceutyczny, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając poglądy wyrażone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, który odmawiając decyzją z [...] marca 2014 r. stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia stanął na stanowisku, iż przeszkodą do wydania rozstrzygnięcia tej treści jest toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia tego zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego, żądanie wygaszenia posiadanego zezwolenia miało na celu uniknięcie przez skarżącą negatywnych dla niej konsekwencji określonych w art. 101 pkt 2 p.f. Organ odwoławczy ustalił nadto, że skarżąca nadal prowadzi przedmiotową aptekę, albowiem stosowny wpis nie został usunięty z KRS. L. Sp. z oo. z siedzibą w W. wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponowiła zarzuty oraz argumentację zawarta w odwołaniu od decyzji I instancji. Wniosła o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz poglądy prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Analizując sprawę pod kątem powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Spór w sprawie dotyczył przede wszystkim tego, któremu z wszczętych postępowań: postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na podstawie regulacji art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 p.f. czy też postępowaniu w sprawie wygaśnięcia tego zezwolenia na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. należy przyznać pierwszeństwo rozstrzygania. Sąd doszedł do przekonania, iż nie można uznać za prawidłowy pogląd organu, iż rozstrzygnięcie sprawy o cofnięcie udzielonego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ma bezwzględne pierwszeństwo przed rozpoznaniem wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia tego zezwolenia. W szczególności, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wniosek taki wynika z art. 101 ust. 1 p.f. w zw. z art. 37 ap. ust. 1 pkt 2 p.f. W myśl art. . 104 ust. 1 pkt 2 p.f.:. "Zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku: "2) rezygnacji z prowadzonej działalności...". W ocenie Sądu, w świetle brzmienia art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f., skutek decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. następuje z mocy prawa, co czyni, ić decyzja w omawianym przedmiocie ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, wyprzedzając skutki zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 P.f. W tej sytuacji, organ winien wydać decyzję o wygaśnięciu zezwolenia, pomimo toczącego się w tym samym czasie postępowania w przedmiocie cofnięcie tegoż zezwolenia. Zatem należy uznać zarzut skargi stawiany w tym zakresie za zasadny. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, ustalenia dotyczące okoliczności rezygnacji z prowadzenia działalności w ramach spornej apteki przez skarżącą, mają fundamentalne znaczenie dla dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie tej apteki. W przypadku bowiem, faktycznej rezygnacji przez skarżącą z prowadzenia spornej apteki doszłoby do wygaśnięcia zezwolenia na jej prowadzenie, zatem nie byłoby podstaw do cofnięcia tego zezwolenia, gdyż zezwolenie to nie występowałoby ono w obrocie prawnym. Należy w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do art. 102 pkt 3 P.f. zezwolenie na prowadzenie apteki zawiera adres prowadzenia apteki. WSA stwierdził, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, jak organ interpretuje pojęcie "rezygnacji z prowadzonej działalności" użyte w art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f. Przede wszystkim brak jest ustaleń, czy skarżąca prowadzi działalność w aptece ogólnodostępnej pod nazwą "A.", zlokalizowanej w P. przy ul. Osiedle A. [...]. Zdaniem Sądu, niewyjaśnienie przez organy Inspekcji Farmaceutycznej okoliczności zaprzestania przez skarżącą prowadzenia spornej apteki, było wynikiem zaprezentowanej przez GIF w zaskarżonej decyzji, wykładni art. 104 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 oraz art. 101 pkt 2P.f., z którą Sąd się nie zgadza. W ocenie Sądu, w świetle brzmienia art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f., do wygaśnięcia zezwolenia dochodzi z mocy prawa w wyniku rezygnacji przez podmiot prowadzący aptekę z prowadzenia tej apteki. Tymczasem organy Inspekcji Farmaceutycznej, stosując celowościową wykładnię art. 37ap ust. 1 pkt 2 oraz art. 101 pkt 2 P.f. uznały, że gdy toczy się postępowanie o cofnięcie zezwolenia, zezwolenie to nie wygasa. Uzasadnieniem tej interpretacji jest umożliwienie zastosowania sankcji w postaci niemożności uzyskania kolejnego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez okres trzech lat od cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, która to sankcja wynika z przepisu art. 101 pkt 2) Pf, w myśl którego: "Wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy: (...) 2) wnioskodawcy w okresie 3 lat przed dniem złożenia wniosku cofnięto zezwolenie na wytwarzanie lub import produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych, prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej, lub wnioskodawca w okresie 3 lat przed dniem złożenia wniosku został skreślony z Krajowego Rejestru Pośredników w Obrocie Produktami Leczniczymi" Pogląd organu jest nieprawidłowy, gdyż - jak wskazano wyżej - art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f. wyraźnie stanowi, iż prowadzenie apteki wygasa w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności. Tak kategoryczne brzmienie przepisu wskazuje na wystąpienie skutku w postaci "wygaśnięcia prowadzenia apteki" z mocy samego prawa (ipso iure) w przypadku zajścia sytuacji objętej dyspozycją omawianego przepisu, tj. rezygnacji podmiotu uprawnionego z prowadzonej działalności. Skoro tak, to skutek ten jest okolicznością, która nie może być przedmiotem rozważań organu w ramach wykładni celowościowej, zmierzającej do wywołania pożądanego przez organ efektu w postaci wykreowania podstawy faktycznej dla odmowy udzielenia stronie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w okresie 3 lat po wydaniu decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki (art. 101 pkt 2 P.f.). Należy bowiem wywieść z tak skonstruowanej normy prawnej art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f., iż decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia, o której mowa w art. 104 ust. 2 P.f. ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, stwierdzając wygaśnięcie prawa ex tunc. Podkreślenia wymaga, iż organ zobowiązany jest w ramach toczącego się ponownie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, do ustalenia okoliczności rezygnacji z prowadzenia działalności w ramach spornej apteki przez skarżącą, w przypadku bowiem faktycznej rezygnacji na jej prowadzenie doszłoby do wygaśnięcia zezwolenia na jej prowadzenie, zatem nie byłoby podstaw do jego cofnięcia, albowiem nie występowałoby ono już wówczas w obrocie prawnym. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym ponownie w następstwie wydania niniejszego wyroku, organ obowiązany będzie ponownie rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem powyższych wywodów prawnych. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), postanawiając o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.