VI SA/Wa 1779/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] cofającą panu R. K. koncesję z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego "A." Ochrona Osób, Mienia i [...] w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 16 oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 z późn. zm.). Podstawę faktyczną stanowiło ustalenie podczas przeprowadzonej u przedsiębiorcy w dniach od [...] do [...] listopada 2003 r. kontroli, iż nie prowadził kompletnej dokumentacji zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania, jak również nie powiadomił organu koncesyjnego o podjęciu działalności gospodarczej. W decyzji podniesiono ponadto fakt uchybienia przez skarżącego obowiązkowi poinformowania organu koncesyjnego w terminie 14 dni o zmianie okoliczności faktycznych zawartych w koncesji, stosownie do art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, tj. o zmianie miejsca zamieszkania. W związku z powyższym po wszczęciu postępowania organ zwrócił się, na podstawie art. 16 ustawy o ochronie mienia do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie opinii w sprawie cofnięcia przedsiębiorcy koncesji. Komendant Wojewódzki Policji w L. pozytywnie zaopiniował prowadzenie działalności gospodarczej przez pana K. wypowiadając się w przedmiocie, iż prowadzenie przez niego działalności nie stanowi zagrożenia dla ładu i porządku publicznego. Organ koncesyjny nie uwzględnił opinii o tak ogólnym charakterze, bowiem nie zmieniała ona stanu faktycznego ustalonego w wyniku kontroli działalności gospodarczej wykonywanej na podstawie koncesji – braku wykazu zatrudnionych pracowników ochrony jak i ksiąg realizacji umów. Wziął pod uwagę fakt, że strona w wyjaśnieniu złożonym do protokołu kontroli stwierdziła, że nie jest w stanie przedstawić wykazu zatrudnionych pracowników ochrony i księgi realizacji umów i w czasie dwudniowej kontroli nie okazano tych dokumentów. Przedstawienie w terminie późniejszym zaprowadzonego "wykazu zatrudnionych pracowników ochrony" nie usprawiedliwia nie wykonania obowiązku, przy czym do dnia wydania decyzji przedsiębiorca nie przedstawił "ksiąg realizacji umów". Stwierdził naruszenie przepisów art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia uznając w konsekwencji za zasadne zastosowanie przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie osób i mienia stanowiącego obligatoryjną przesłankę cofnięcia koncesji. Podkreślił w uzasadnieniu, że na straży przestrzegania prawa nie może stać podmiot gospodarczy, który sam dokonuje jego naruszeń, wiedząc iż jego wiarygodność i kwalifikacje ustawodawca łączy z podwyższonymi wymogami co do oceny jego działalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, iż przedstawione w uzasadnieniu decyzji zastrzeżenia co do sposobu prowadzenia dokumentacji w firmie nie mogą skutkować najsurowszymi konsekwencjami w postaci decyzji o cofnięciu koncesji. Decyzja taka oznacza bowiem niemożność prowadzenia dalszej działalności oraz utratę źródła utrzymania dla skarżącego i jego rodziny. Pan R. K. podkreślił również fakt usunięcia wskazanych przez organ uchybień. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję podnosząc w uzasadnieniu, iż w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy nałożony został na przedsiębiorców obowiązek prowadzenia dokumentacji dotyczącej zatrudnianych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów. Przeprowadzona natomiast w dniach [...] listopada 2003 r. kontrola prowadzonej przez skarżącego koncesjonowanej działalności gospodarczej ujawniła, iż przedsiębiorca nie prowadził kompletnej dokumentacji. Z wymaganej dokumentacji prowadzono jedynie "rejestr zawartych umów" oraz "wykaz zatrudnionych pracowników", przedstawiony w terminie późniejszym. Natomiast wymagane "księgi realizacji umów" w trakcie całego postępowania nie zostały przedstawione. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił zarazem, iż fakt usunięcia wskazanych uchybień nie może przemawiać za inną oceną organu, wobec tego że przedsiębiorca nie prowadził kompletnej dokumentacji przez blisko 3 lata od uzyskania koncesji. Celem prowadzenia dokumentacji, jest m.in. umożliwienie szybkiej i wiarygodnej oceny zakresu skali działalności przedsiębiorcy oraz legalności realizowanych usług. Przepis art. 22 ust. 1 pkl lit b ustawy o ochronie osób i mienia nie pozostawia organowi koncesyjnemu wyboru rodzaju zastosowanego środka, organ koncesyjny musiał zastosować się do nakazu ustawy i cofnąć przedsiębiorcy koncesję. Na powyższą decyzję pan R. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, iż prowadząc przez 12 lat działalność gospodarczą w zakresie usług ochroniarskich i detektywistycznych dokłada wszelkich starań, aby odbywała się ona zgodnie z obowiązującymi przepisami dbając tym samym o wizerunek firmy, co jest niezbędne dla zachowania wiarygodności na rynku. Skarżący nie kwestionując swojego uchybienia uważał, że sięgnięcie po tak rygorystyczny środek pozbawia go możności dalszej egzystencji, przy czym, sprawdzianem dla jego firmy jest fakt, iż na ochranianych obiektach nie doszło nigdy do żadnego zagrożenia bezpieczeństwa lub przestępstwa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwaną dalej p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych, na które skarżący się powołuje, nie negując wyników kontroli. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga wniesiona przez pana R. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 6 k.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną - zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepis art. 22 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie osób i mienia obowiązujący – zarówno w dacie kontroli, jak i w dacie wydania obu decyzji. Stanowił on m.in., iż koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia cofa się, w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli przedsiębiorca nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 1. Z kolei art. 19 ust. 1 wymienia obowiązki ciążące na przedsiębiorcy, który prowadzi tego rodzaju koncesjonowaną działalność. W sposób jednoznaczny ustawodawca ustalił, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia obowiązany jest: 1) powiadomić organ koncesyjny o podjęciu działalności gospodarczej, 2) prowadzić i przechowywać dokumentację dotyczącą zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów, 3) przedstawiać dokumentację, o której mowa w pkt 2, na żądanie organu upoważnionego do kontroli, 4) zachowywać formę pisemną umów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, 5) spełniać w sposób nieprzerwany warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2, jeżeli koncesję uzyskał przedsiębiorca inny niż osoba fizyczna. W tym miejscu należy zaznaczyć, że przepis art. 22 tej ustawy został dopiero zmieniony z dniem 21 sierpnia 2004 r. przez art. 24 pkt 3 ustawy 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.04.173.1808). Obowiązywał zatem w okresie kontroli jak i czasie wydania obu decyzji. Sąd nie stwierdził zatem zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał organowi administracji podstawę do dokonania oceny stanu faktycznego jako wyczerpującego przesłanki określone w wyżej wymienionym przepisie art. 22 ust. 1 pkt 1b ustawy w związku z art. 19 ust.1 pkt 2 ustawy zobowiązującym przedsiębiorcę do prowadzenia i przechowywania dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69, poz. 458). Podkreślić należy, że realizacja obowiązku prowadzenia dokumentacji w sposób określony przepisami prawa – w warunkach koncesjonowanej działalności gospodarczej - warunkuje możliwość przeprowadzenia w każdej sytuacji kontroli legalności działalności przedsiębiorcy. W dotychczasowym, utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia jest działalnością o szczególnym charakterze, związaną z koniecznością zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania prawa. Uzasadnia to stosowanie surowych kryteriów oceny podmiotu gospodarczego, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności, uczestnicząc nią de facto w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Usługi w przedmiocie ochrony osób i mienia łączą się ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez Ministra SWiA, na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego. Stąd działalność ta podlega wszechstronnej kontroli pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Pogląd ten znajduje wyraz w przepisach rozdziału 4 ustawy - Zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz kontrola tej działalności. Wspomniany wyżej przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia obowiązany jest prowadzić i przechowywać dokumentację dotyczącą zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów. Ust. 2 tego przepisu zawiera upoważnienie dla Ministra SWiA do określenia w drodze rozporządzenia dokumentacji, o której mowa w ust. 1 pkt 2. W oparciu o to upoważnienie Minister SWiA wydał ww. rozporządzenie z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania. Stosownie do § 2 tego rozporządzenia przedsiębiorca, o którym mowa w § 1, obowiązany jest prowadzić: 1) aktualny wykaz zatrudnionych pracowników ochrony, 2) w zakresie zawieranych i realizowanych umów: a) rejestr zawartych umów, b) księgę realizacji umowy, wraz z udokumentowanym w formie oddzielnego protokołu szczegółowym opisem okoliczności użycia przez pracownika ochrony środka przymusu bezpośredniego lub broni palnej. Zwrócić należy uwagę, że także dalsze przepisy rozporządzenia określają w sposób sformalizowany, jakie informacje powinny być zamieszczone w wykazie pracowników ochrony, w rejestrze zawartych umów i w księdze realizacji umowy (§ 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia). W oparciu o gromadzone w przepisanej formie pisemnej (§ 4) informacje - organ koncesyjny może ustalić m.in., czy działalność w zakresie ochrony osób i mienia jest prawidłowo prowadzona, czy stanowi rzeczywistą, a nie pozorowaną ochronę, przy czym można ją kontrolować w każdych warunkach i jest trwała. Jest to o tyle istotne, gdyż niejednokrotnie chodzi w niej o życie, zdrowie, wolność lub mienie dużej wartości. Prawidłowo prowadzona dokumentacja jest gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania firmy ochroniarskiej. W szczególności umożliwia odtworzenie zdarzeń i ich uczestników, w czasie których zastosowano przymus bezpośredni lub użyto broni palnej. Podnieść należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wymagana dokumentacja nie była prowadzona, w związku z powyższym nie mogło być mowy o wezwaniu do usunięcia w niej uchybień. Brak jej prowadzenia było naruszeniem obowiązków koncesjonariusza i stanowiło podstawę do cofnięcia koncesji zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie osób i mienia. Sąd podziela pogląd, iż z uwagi na znaczenie dokumentacji wskazanej w art. 19 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, od podmiotu, który otrzymał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, należy wymagać bezwzględnego przestrzegania przepisów regulujących problematykę jej prowadzenia i przechowywania. Daje temu wyraz sama ustawa kategorycznie formułując przepis określający sankcję w postaci cofnięcia koncesji na prowadzenie tej działalności, jeżeli przedsiębiorca nie wykonuje obowiązków w tym względzie. Użycie w art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy sformułowania "koncesję ... cofa się", jeżeli przedsiębiorca nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 1, lub uniemożliwia przeprowadzenie kontroli przez uprawione organy stanowi, że nie wykonywanie obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję o cofnięciu koncesji. Stwierdzając taką przesłankę organ nie miał swobody działania co do treści rozstrzygnięcia, gdyż związany był obowiązującą wówczas normą prawną nakazującą mu cofnięcie koncesji, która nie zezwalała na żadną dowolność w jej interpretacji. W szczególności brak było warunków prawnych, żeby oceniać i uwzględniać stopień uchybień bądź zakres odstępstw od przewidzianej przepisami formy prowadzenia i przechowywania dokumentacji - wobec bezwzględnego charakteru uregulowań przedmiotowej materii omówionymi wyżej przepisami ustawy i wydanego na jej podstawie oraz w granicach ustawowego upoważnienia, rozporządzenia wykonawczego. W kontekście tych przepisów można mówić tylko o dokumentacji zgodnej lub niezgodnej z przepisami prawa, z tym że niezgodność obwarowana została sankcją cofnięcia koncesji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 marca 2003 r. w sprawie sygn. II SA 612/01, LEX nr 157639). Z tego względu nie mogła być uwzględniona argumentacja skargi akcentująca częściowe, niezwłoczne usunięcie braków tej dokumentacji. Nie prowadzenie przez skarżącego zgodnej z ww. rozporządzeniem dokumentacji - ksiąg realizacji umów i wykazu zatrudnionych pracowników ochrony (sporządzonego dopiero w wyniku kontroli) uprawniał organ koncesyjny do stwierdzenia, iż spółka nie wykonała obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy, czego konsekwencją określoną w art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia jest cofnięcie koncesji. Jest to wystarczająca i samodzielna przesłanka rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach zarzuty skargi, a także złożone w toku postępowania pismo skarżącego z 28 marca 2007 r. i załączniki z dokumentów nie podważają ustaleń, na jakich podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie, a Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu wydającego decyzję, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Zaskarżone decyzje nie noszą cech dowolności. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie okoliczności mogłyby w świetle art. 145 p.p.s.a. spowodować uchylenie zaskarżonej przez stronę decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.