VI SA/Wa 1779/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nadającej uprawnienia budowlane oddala skargę D. K. wnioskiem z dnia 27 grudnia 2016 r. wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wydanie w trybie art. 113 § 2 kpa rozstrzygnięcia wyjaśniającego wątpliwości co do treści posiadanych przez stronę uprawnień budowlanych, "...tj. jednoznaczne wskazanie, co należy rozumieć pod pojęciem budownictwo osób fizycznych oraz adaptacji projektów..." Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 113 § 2 kpa odmówiła D. K. wyjaśnienia wskazanych stwierdzając, że w treści decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. wskazano jednoznacznie treść uprawnień budowlanych D. K., w zakresie "sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych" oraz "adaptacji projektów typowych.". Decyzja w tym zakresie jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 46). Organ zaznaczył dodatkowo, że pojęcie "sporządzanie w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych" oraz "adaptacja projektów typowych" nie posiada definicji legalnej - rangi ustawowej, czy też innego aktu prawnego wydanego na podstawie ustawy. Wykładni wskazanego pojęcia należy poszukiwać na gruncie orzecznictwa administracyjnego i sądowo-administracyjnego. D. K. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył zażalenie do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 36 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1725), po rozpatrzeniu zażalenia utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, ze D. K. posiada stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46). Przedmiotowe uprawnienia budowlane upoważniają stronę w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania budową i robotami w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów, budowli hydrotechnicznych i wodnomelioracyjnych. Ponadto strona na podstawie posiadanych uprawnień budowlanych została także upoważniona do; - sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych wszelkich budynków i budowli, oraz - sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych: a) budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków, b) budowli nie będących budynkami. Organ podkreślił, że punktem odniesienia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie treść decyzji, co do której strona zgłasza wątpliwości i treść wniosku strony. Dlatego też, w ramach zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji objętej wyjaśnieniem. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzji zawierać powinna sama decyzja w swym uzasadnieniu. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Organ podkreślił, że przez wyjaśnienie treści decyzji nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy i wyjść poza treść dokonanego już rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia wątpliwości dotyczy pojęć, które nie zostały zdefiniowane przez ówczesnego prawodawcę Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, wiąże się z rozstrzygnięciem odrębnej kwestii prawnej i organ badając powyższą kwestię wykroczyłby poza zakres przedmiotowy postępowania prowadzonego w trybie art. 113 § 2 k.p.a.  Organ odwoławczy zaznaczył, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa powinna w formie zwykłej korespondencji wyjaśnić budzące wątpliwość strony pojęcia budownictwo osób fizycznych oraz adaptacja projektów, które zostały użyte w treści uprawnień budowlanych nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. W przypadku niezadowolenia z wyjaśnień, strona ma prawo skierować swoje zapytanie do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. W niniejszej sprawie Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pismem z dnia 20 grudnia 2016 r., odpowiadając na wniosek strony z 25 listopada 2016 r. przedstawiła swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. W związku z niezadowoleniem strony, przedstawionym w zażaleniu, organ odwoławczy zobowiązał się w odrębnym piśmie ustosunkować się do żądanych przez stronę kwestii. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. zarzucił naruszenie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na braku zastosowania i uchyleniu się od obowiązku dokonania wyjaśnienia w drodze postanowienia, na żądanie skarżącego, wątpliwości co do treści aktu stwierdzającego uprawnienia budowlane nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r.  Skarżący podkreślił, że dopuszczenie wykładni uprawnień budowlanych obejmuje jedynie wykładnię treści decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego nietrafne jest stanowisko, zgodnie z którym przez pojęcie "budownictwo osób fizycznych" należy rozumieć "budownictwo jednorodzinne, zagrodowe oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3". Uprawnienia Skarżącego zostały stwierdzone decyzją nr [...] z dnia [...].12.1988 r. Na dzień stwierdzenia uprawnień pojęcie "budownictwo osób fizycznych" użyte zostało w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Ów akt wykonawczy nie zawierał jednocześnie żadnej definicji legalnej analizowanego pojęcia. Przeciwstawiane było ono natomiast, na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229), terminowi "budownictwo jednostek gospodarki uspołecznionej". Ani przepisy wskazanej ustawy, ani wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, nie zawierając definicji pojęcia "budownictwo osób fizycznych", nie przewidywały ograniczenia w zakresie określonej funkcji albo wielkości obiektu budowlanego, którego miały dotyczyć uprawnienia budowlane. Kryterium miało wyłącznie charakter podmiotowy. Dopiero w myśl rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1991 r. Nr 69, poz. 299) doszło do zastąpienia określenia "budownictwo osób fizycznych" terminem: "budownictwo jednorodzinne, zagrodowe oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3". W związku z nowelizacją przepisów rozporządzenia nastąpiła zmiana kryterium podmiotowego na przedmiotowe oparte na funkcji i wielkości zamierzonych obiektów budowlanych, Jednocześnie doszło do ograniczenia uprawnień, które przed wspomnianą nowelizacją miały szerszy zakres. Zdaniem skarżącego nie można ograniczać uprawnień nadanych w 1988 r., kiedy wówczas przedmiotowych ograniczeń nie było. Skarżący wniósł również o wyjaśnienie wątpliwości w zakresie określenia "adaptacja projektu" poprzez wyjaśnienie, czy obejmuje ono również zmiany parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego, jak kubatura, wysokość, długość, szerokość, powierzchnia zabudowy itp. Adaptacja ze swojej istoty odnosi się do projektów typowych, czyli projektów architektoniczno-budowlanych, których dokumentacja jest powielana i rozpowszechniana. W takim projekcie przyjmuje się do obliczeń statycznych typowe, nie zindywidualizowane warunki gruntowe i klimatyczne, które z założenia nie muszą się pokrywać z warunkami konkretnej inwestycji. Ze względu na te różnice, każdy projekt typowy powinien być poddany właśnie adaptacji, polegającej głównie na dostosowaniu konstrukcji budynku, a w szczególności jego fundamentów, do indywidualnych warunków gruntowych, obejmujących rodzaj gruntu, wysokość lustra wody, spadek terenu, strefę opadów, a także do ustaleń określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także do indywidualnych potrzeb inwestora. Adaptacja dotyczyć może również dostosowania instalacji wewnętrznych i przyłączy do warunków miejscowych w oparciu o uzgodnione z dostarczycielami odpowiednich mediów umowy i projekty. W projektach gotowych projekty instalacyjne bywają bowiem zastępowane schematami. Nie ma również przeszkód co do tego, aby adaptacja obejmowała również parametry charakterystyczne obiektu budowlanego zmiana nie prowadzi do wykonania zupełnie innego obiektu budowlanego, lecz stanowi pewne odstępstwa od projektu typowego. Przepisy prawa budowlanego, zarówno obowiązujące, jak i uchylone nie przewidywały definicji legalnej pojęcia "adaptacja". Termin ten zakładając dostosowanie projektu do potrzeb indywidualnych, wynikających z jednej strony z warunków terenowych, zaś z drugiej z potrzeb inwestora, nie może się ograniczać wyłącznie do elementów konstrukcyjnych, instalacyjnych, ale również dotyczyć powinien architektonicznych, które obejmują swym zakresem zastosowanie odmiennych rozwiązań także w zakresie parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego, albowiem brak jest podstaw do zawężania tego pojęcia. Adaptacja powinna zatem sięgać tak daleko, dopóki można jeszcze zmiany projektowe kwalifikować jako modyfikacje zmierzające do wykonania pierwotnego obiektu budowlanego ze zmianami, nawet w sposób istotnie odbiegającymi od rozwiązań założonych. Dopiero zmiany na tyle ingerujące w projekt typowy, w wyniku których miałby powstać inny niż pierwotnie przewidziany obiekt budowlany powinny zostać uznane za wykraczające poza zakres adaptacji, a jednocześnie przekraczać kompetencje projektanta uprawnionego do dokonywania adaptacji projektów typowych. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie a organy słusznie odmówiły wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wątpliwości co do treści decyzji nadającej uprawnienia budowlane. Jak wynika z treści wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie skarżący wniósł o wydanie postanowienia, w trybie art. 113 § 2 k.p.a., w sprawie interpretacji decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych i wyjaśnienia pojęć "budownictwa osób fizycznych" oraz "adaptacji projektów" . W związku z powyższym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Instytucja uregulowana w powołanym przepisie ma na celu usunięcie niejasności decyzji, w sytuacji gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością, utrudniającą zrozumienie jej sensu. Konieczność wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ma zatem miejsce tylko wtedy, gdy jest ona niejasna, w taki sposób, że utrudnia ustalenie istoty rozstrzygnięcia, czy też pozostaje w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji - jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany treści merytorycznej rozstrzygnięcia, jak również go uzupełniać. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 1999 r. I SA 1456/98, z dnia 17 grudnia 2002 r. II SA 1560/01, z dnia 9 stycznia 2003 r. I SA 1283/01 i z dnia 27 stycznia 2003 r. III SA 622/01). W podobny sposób istotę i granice stosowania tej instytucji prawnej określa się w komentarzach (np. autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Zakamycze 2005, wyd. II oraz G. Łaszczycy, Cz. Martysza i A. Matana, LEX 2007, wyd. II B.; Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, W-wa 2000, s. 473). Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy, ani też go uzupełniać (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r. 111 SA 622/01). Jednocześnie, w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r. NSA wyjaśnił, że "wypowiadanie się w ramach postanowienia wyjaśniającego decyzję w kwestiach, które nie były tą decyzją rozstrzygane prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i de facto treści decyzji przez nowe określenie jej zakresu" (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r. II SA. 1560/01). D. K. o decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...], stwierdzającą posiadanie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji kierownika i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej został upoważniony do: 1. kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków oraz innych budowli, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów, budowli hydrotechnicznych i wodnomelioracyinych. 2. sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych wszelkich budynków i budowli, 3. sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych: a) budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków, b) budowli nie będących budynkami. Jak zauważył sam skarżący w skardze, na dzień stwierdzenia uprawnień, pojęcie "budownictwo osób fizycznych" użyte zostało w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Ów akt wykonawczy nie zawierał jednocześnie żadnej definicji legalnej analizowanego pojęcia. Przeciwstawiane było ono natomiast, na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229), terminowi "budownictwo jednostek gospodarki uspołecznionej". Ani przepisy wskazanej ustawy, ani wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, nie zawierając definicji pojęcia "budownictwo osób fizycznych", nie przewidywały ograniczenia w zakresie określonej funkcji albo wielkości obiektu budowlanego, którego miały dotyczyć uprawnienia budowlane. Kryterium miało wyłącznie charakter podmiotowy. Dopiero rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1991 r. Nr 69, poz. 299) zastąpiło określenie "budownictwo osób fizycznych" terminem: "budownictwo jednorodzinne, zagrodowe oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3". Tym samym, skoro na podstawie ówcześnie obowiązujących aktów prawnych brak było definicji legalnych wskazanych pojęć, to nieuprawnione jest w niniejszym postępowaniu dokonywanie interpretacji tych pojęć w oparciu o obowiązujące obecnie przepisy. Należy podkreślić, że w postępowaniu opartym na art. 113 § 2 k.p.a. nie dochodzi do ustalenia nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenia praw i obowiązków. Ustalenia te zostały dokonane w decyzji, której rozumienie organ wyjaśnia, a w postępowaniu o wyjaśnienie jej treści organ administracji nie przeprowadza postępowania dowodowego ani nie gromadzi dodatkowych materiałów koniecznych dla dokonania rozstrzygnięcia" (wyrok WSA w Warszawie VI SA/Wa 1388/05). Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz takich które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści. Wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa powinny być wyjaśniane w drodze właściwej wykładni, która nie może obejmować treści decyzji nie budzącej wątpliwości. W takich przypadkach organ I instancji powinien w formie zwykłej korespondencji zinterpretować obecnie obowiązujące przepisy prawa i przedstawić swoje stanowisko co do zakresu uprawnień. Organ I instancji dokonał takiej interpretacji właśnie w formie zwykłej korespondencji skierowanej do strony. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. odpowiadając na wniosek strony z 25 listopada 2016 r. przedstawiła swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. W związku z niezadowoleniem strony, przedstawionym w zażaleniu, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w odrębnym piśmie zobowiązała się ustosunkować się do żądanych przez skarżącego kwestii. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.