VI SA/Wa 1779/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. ref. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania eksploatacji urządzenia technicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 złotych (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r. Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2019 r., poz. 667) na skutek odwołania A. S. A. w W. od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie wstrzymania eksploatacji urządzenia technicznego do napełniania i opróżniania zbiorników transportowych wytworzonego przez P. Sp. z o. o. nr fabryczny [...] oraz stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zezwalającej na eksploatację tego urządzenia uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której stwierdzono wygaśnięcie decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia i w tym zakresie umorzył postępowanie w pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z [...] marca 2014 r. A. S. A. uzyskała, po przeprowadzaniu badania urządzenia technicznego o numerze fabrycznym [...], wyprodukowanego w 2013 r. zezwolenie na jego eksploatację do następnego badania wyznaczonego na 31 marca 2015 r. Kolejne decyzje w tym przedmiocie organ ten wydawał [...] marca 2015 r., [...] marca 2016 r., [...] marca 2017 r. – ta ostatnia z terminem do dnia 31 marca 2018 r. Za każdym razem urządzenie było poddane badaniu technicznemu przez inspektorów Transportowego Dozoru Technicznego. W styczniu 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. zwrócił się do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego o przeprowadzenie badania doraźnego powyższego urządzenia w związku z ujawnionym w prowadzonym postępowaniem karnym podejrzeniem, że urządzenie nie zostało wyprodukowane przez S. GmbH w Niemczech, jak podano w dokumentacji i tabliczce znamionowej. W dniu 12 marca 2018 r. skarżąca złożyła w Transportowym Dozorze Technicznym – Oddziale Terenowym w G. wniosek o przeprowadzenie badań okresowych tego urządzenia. W dniu 29 marca 2018 r. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego pocztą elektroniczną przesłał stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie wstrzymania eksploatacji urządzenia. Zawiadomienie to zostało doręczone stronie pocztą 6 kwietnia 2018 r. (k. 109 akt administracyjnych). W wyniku przeprowadzonego 4 kwietnia 2018 r. doraźnego badania kontrolnego należącego do skarżącej spółki urządzenia do napełniania i opróżniania zbiorników transportowych ustalono, że jest to urządzenie, o którym mowa w § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. poz. 1468). Stwierdzono, że dokumentacja tego urządzenia nie zawiera oryginalnych rysunków zestawieniowych ramienia producenta S. GmbH, na których zawsze podawany jest wzór tabliczki znamionowej, w dokumentacji znajduje się tylko wzór tabliczki stanowiska urządzenia, na którym podano producenta ramienia (S. GmbH), rysunek zestawieniowy oraz rysunki wykonawcze odwołują się do polskich norm, zawarta w dokumentacji deklaracja zgodności ramienia nalewczego nie zawiera szczegółowych danych dotyczących sygnatariuszy upoważnionego do podpisywania prawnie wiążącej deklaracji w imieniu wytwórcy lub jego upoważnionego przedstawiciela mającego swe przedsiębiorstwo we Wspólnocie, a w miejscu do tego przeznaczonym widnieje wyłącznie pieczątka formy S. GmbH oraz nieczytelny podpis. Wystawiony w dniu 10 stycznia 2014 r. protokół z próby hydraulicznej urządzenia wystawiony jest na P. Sp. z o. o., a nie na druku S. GmbH, tabliczka znamionowa zamontowana na ramieniu wskazuje jako producenta P. Sp. z o. o. rok budowy 2013, a w dniu 10 stycznia 2014 r. P. Sp. z o. o. nie posiadała uprawnień Transportowego Dozoru Technicznego w zakresie wytwarzania, modernizacji lub napraw urządzeń technicznych do napełniania i opróżniania zbiorników transportowych. Uzyskała je 21 lutego 2014 r. Ustalenia powyższe stały się podstawą wydania przez decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego decyzji z [...] kwietnia 2018 r. o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia i stwierdzeniu wygaśnięcia "decyzji zezwalającej na eksploatację powyższego urządzenia z dnia ...---...r. ". W uzasadnieniu podano, że eksploatacja urządzenia stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska. Organ, powołując się na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz grożącą niepowetowaną szkodę materialną, odstąpił od wypełnienia obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. Organ powołał się także na art. 108 § 1 k.p.a., nie opatrzył jednak decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu strona wskazywała, że jak dotąd urządzenie było bezpiecznie i niewadliwie eksploatowane przez spółkę zgodnie z prawem, na podstawie wymaganej dokumentacji. Zażądano zmiany decyzji organu pierwszej instancji poprzez wydanie zezwolenia na eksploatację urządzenia. W decyzji organu odwoławczego przyjęto, że nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na eksploatację urządzenia, bowiem ta wygasła już wcześniej z mocy prawa. Dlatego organ uchylił punkt drugi decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei utrzymując zaskarżoną decyzję w zaskarżonej części w mocy Minister Infrastruktury ocenił, że nie zachodziły przewidziane w art. 18 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym przesłanki do wydania decyzji o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia, bowiem eksploatującemu nie można przypisać odpowiedzialności za nieprzestrzeganie przepisów tej ustawy. Wskazał ponadto, że nie wiadomo w jaki sposób brak oryginalnych rysunków dokumentacji i nieprawidłowość tabliczki znamionowej, jak też odwołanie się do polskich norm przez rysunki zestawieniowe i wykonawcze wpłynęły na bezpieczeństwo eksploatacji urządzenia. Organ zauważył, że pomimo że nie można określić autora Deklaracji zgodności urządzenia, Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego uzgodnił zawierającą ten materiał dokumentację techniczną. Dostrzegając, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana po upływie terminu obowiązywania zezwolenia na eksploatację zezwolenia organ odwoławczy przyjął, że zakaz eksploatacji ma charakter "czysto formalny". Ocenił, że wniosek strony z 12 marca 2018 r. został złożony "w terminie umożliwiającym przeprowadzenie kolejnego badania okresowego, którego pozytywny wynik warunkuje wydanie decyzji zezwalającej na eksploatację". Brak jej wydania nie był zatem przez stronę zawiniony. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji niezasadnie odstąpił od wypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a., a także naruszył art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sposób zgodny z przepisami kodeksu o doręczeniach oraz art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. – z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie i brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Ocenił natomiast, że wstrzymanie eksploatacji urządzenia jest uzasadnione na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o dozorze technicznym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydawanie odmiennych decyzji w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, niezapewnienie możliwości skorzystania z prawa czynnego udziału w postępowaniu oraz nieumorzenie postępowania mimo istnienia do tego podstaw. Nadto strona zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o dozorze technicznym. Strona wniosła o uchylenie decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego dotknięte są naruszeniami prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniami prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w przedmiocie wstrzymaniu eksploatacji urządzenia technicznego do napełniania i opróżniania zbiorników transportowych, przy czym jako podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji wskazano art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o dozorze technicznym, zaś organu odwoławczego – tylko art. 18 ust. 2 tej ustawy. W pierwszej kolejności jednak odnotować należy zaskakującą treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z jej uzasadnieniem. Z motywów tych wynika bowiem, że w przeważającej mierze Minister Infrastruktury podzielił zarzuty odwołania. Już z tego tylko powodu decyzja ta narusza w sposób istotny dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. i musi podlegać uchyleniu. Sąd uwagi organu odwoławczego w pełni podziela. Istotnie, strona nie została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, bowiem nastąpiło to już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Naruszono zatem nie tylko art. 61 § 4 k.p.a., ale i art. 10 § 1 k.p.a. Wysłanie stronie zawiadomienia w formie listu elektronicznego nie spełnia stawianych przez art. 39 i nast. k.p.a. Przyjęta w kodeksie zasada oficjalności doręczeń jest wyrażana przez obowiązek organu dokonywania doręczeń z urzędu w formie przewidzianej w ustawie oraz czuwania nad prawidłowością czynności składających się na skuteczne doręczenie. W aktualnym stanie prawnym korzystanie z poczty elektronicznej nie jest dopuszczalną prawnie metodą doręczenia, o ile nie mamy do czynienia z doręczeniem elektronicznym, o którym mowa w art. 391 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika jednak, by przesłanki doręczenie elektronicznego były spełnione, ale też korespondencja mailowa nie wyczerpuje warunków technicznych takiego doręczenia. Było ono zatem bezskuteczne. Drugie z powyższych naruszeń wiąże się z brakiem wykazania przez organy, że w tej sprawie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Pomijając już to, że w świetle art. 10 § 3 k.p.a. odstąpienie od unormowanej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady powinno zostać utrwalone w formie adnotacji urzędowej, zagrożenie dla wartości chronionych w art. 10 § 2 k.p.a. powinno być realne. W zaskarżonej decyzji powinny znaleźć się konkretne argumenty, które w danej sprawie przemawiały za tym, by odstąpić od zapewnienia podstawowego standardu proceduralnego, jakim jest dostęp do postępowania dla strony tego postępowania. Zwrócić należy uwagę, że prawo czynnego udziału w postępowaniu kojarzone z prawem do wysłuchania, o którym mowa w art. 41 ust. 2 lit. a Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowi element prawa do dobrej administracji. W świetle art. 14 i 16 ust. 1 i 2 rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie dobrej administracji z 20 czerwca 2007 r., nr CM/Rec(2007)7, odnosi się do roszczenia procesowego o to, aby być wysłuchanym (right to be heard). W orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że obejmuje ono prawo do użytecznego i skutecznego przedstawienia stanowiska strony w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym może zostać wydana decyzja wywierająca niekorzystny wpływ na jej prawa lub interesy (zob. wyrok TSUE z 22 listopada 2012 r., sygn. akt C-277/11, M. vs. Minister for Justice, Equality and Law Reform i in., EU:C:2012:744, LEX nr 1227117). Uprawnienie to powinno być możliwe do zrealizowania przed wydaniem decyzji (zob. wyrok TSUE z 10 września 2013 r., sygn. akt C-383/13 PPU, M.G. i N.R. vs. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, EU:C:2013:533, LEX nr 1363111). Pewne ograniczenia prawa do wysłuchania są dopuszczalne, ale nie mogą tego prawa niweczyć ani być dowolnie konstruowane (zob. wyroki TSUE: z 10.09.2013 r., C-383/13 PPU, M.G. i N.R. vs. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, EU:C:2013:533, LEX nr 1363111; z 26 września 2013 r., sygn. akt C-418/11, Texdata Software GmbH, EU:C:2013:588, LEX nr 1365909; wyrok TS z 3 lipca 2014 r., C-129/13 i C-130/13, Kamino International Logistics BV i Datema Hellmann Worldwide Logistics BV przeciwko Staatssecretaris van Financiën, EU:C:2014:2041). W tej sprawie próżno szukać nie tylko adnotacji urzędowej ale i konkretnych argumentów wskazanych w decyzji, które świadczyć miałyby o tym, że istotnie zachodziła potrzeba prowadzenia postępowania "zaocznie". Stwierdzenie to ściśle wiąże się z oceną Sądu, iż nie zostały wykazane także przesłanki cofnięcia zezwolenia na eksploatację, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o dozorze technicznym. Z tymi bowiem pokrywają się w znacznej części warunki odstąpienia od zapewnienia stronie czynnego udziału, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Oba chronią te same wartości: życie i zdrowie ludzkie, mienie (grożącą niepowetowaną szkodę materialną). Dodatkowo przedmiotem ochrony w art. 18 ust. 2 ustawy o dozorze technicznym uczyniono środowisko. Jednozdaniowe stwierdzenie zawarte na ostatniej stronie zaskarżonej decyzji, że podstawą jej wydania jest wspomniany przepis nie może być uznane w tym zakresie za wystarczające. Tylko wszakże ten przepis potencjalnie mógł wchodzić w tym postępowaniu w grę. Sąd podziela bowiem także te wywody zaskarżonej decyzji, które kwestionują zasadność oceny o nieprzestrzeganiu przez eksploatującego przepisów o dozorze technicznym. Brak w tym postępowaniu przecież było jakichkolwiek danych, iż skarżący takiego naruszenia się dopuścił. Zauważyć należy, że w dniu 12 marca 2018 r. skarżąca złożyła w Transportowym Dozorze Technicznym – Oddziale Terenowym w G. wniosek o przeprowadzenie badań okresowych urządzenia. W jego treści brak jest precyzyjnie określonego żądania wydania zezwolenia na jego eksploatację. Niemniej, z treści zaskarżonej decyzji (.k. 398 akt administracyjnych) wynika, że taką właśnie intencję strony organ przypisał temu pismu. Z akt sprawy nie wynika, że wniosek ten został rozpoznany. Nie zastępują tego obowiązku przecież zaskarżona decyzja czy poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji. Ich przedmiot jest przecież zupełnie inny. Dlatego Sąd zwraca uwagę, że postępowanie administracyjne, zainicjowane wnioskiem strony z 12 marca 2018 r. powinno zostać zakończone zgodnie z przysługującą w tym zakresie organom kompetencją, stosownymi przepisami prawa materialnego oraz procesowego. Okoliczności te prowadzą do konkluzji, że w dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji brak było w obrocie zezwolenia na eksploatację urządzenia. Z tym wiązała się istota sporu w tej sprawie. Dotyczyła bowiem problemu zależności pomiędzy funkcjonowaniem w obrocie zezwolenia na eksploatację urządzenia i zakresem kompetencji organu do wydania decyzji wstrzymującej taką eksploatację. W ocenie Sądu przewidziana w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o dozorze technicznym kompetencja organów dozoru technicznego nie ogranicza się tylko do eksploatacji tych urządzeń, która odbywa się zgodnie z prawem, a więc na podstawie wydanego w oparciu o art 14 ust. 1 tej ustawy. Eksploatacja to czynność faktyczna, która w sytuacji idealnej powinna być prowadzona zgodnie z prawem. Niemniej przypadków bezprawnej eksploatacji wykluczyć nie można i trudno sobie wyobrazić, by wstrzymanie tej czynności mogło obejmować tylko te stany faktyczne, w których eksploatujący dysponuje zezwoleniem. Dochodziłoby do kuriozalnego wniosku, że bezprawnej eksploatacji wstrzymać nie można. Potencjalna jednak dopuszczalność wydania decyzji o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia nie oznacza, że ustalenia poprzedzające jej podjęcie mogą być dowolne. Aby wydać taką decyzję należy ponad wszelką wątpliwość wykazać, że po pierwsze urządzenie jest eksploatowane, a po drugie, że zostały spełnione unormowane w art. 18 ust. 1 lub 2 ustawy o dozorze technicznym przesłanki. Korzystając z tej kompetencji organy obciążone są ciężarem dowodowym w pełnym zakresie, bowiem przedmiotem decyzji jest nałożenie obowiązku. W piśmiennictwie za niekwestionowany uchodzi pogląd, iż w tego rodzaju postępowaniu strona zwolniona jest od dostarczania dowodów na swoją niekorzyść, a wszelkie okoliczności musi wykazać prowadzący postępowanie organ administracji (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 73). Dodać należy, że pewne ułomności dokumentacji nie muszą świadczyć same w sobie o tym, że urządzenie stwarza zagrożenia dla wartości, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o dozorze technicznym. W zaskarżonej decyzji także na to zwrócono uwagę. W tym celu, należy kierując się wskazaniami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.pa. przeprowadzić rzetelne postępowanie wyjaśniające, którego w tej sprawie zabrakło. Powyżej scharakteryzowane uchybienia w sposób oczywisty wpłynęły na wynik postępowania. Gdyby ich nie popełniono, być może postępowanie zakończyłoby się w inny sposób, a na pewno strona miałaby możliwość na to wpłynąć poprzez przedstawienie swoich racji. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy przede wszystkim zapewnić stronie należyty dostęp do postępowania, o ile organ nie wykaże że ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. To jednak wymaga udokumentowania w stosownej adnotacji, a następnie uargumentowania w wydawanej decyzji. Doręczenia będą dokonywane zgodnie z zasadą oficjalności, realizowaną przez art. 39 i nast. k.p.a. Sumując, w ocenie Sądu dopuszczalne jest wstrzymanie eksploatacji urządzenia, w stosunku do którego brak jest w obrocie decyzji – zezwolenia na dopuszczenie do obrotu. Niemniej, podjęcie takiego rozstrzygnięcia wymaga wykazania, że strona wciąż eksploatuje to urządzenie i że zachodzą takie okoliczności, które korespondują z przesłankami wymienionymi w art. 18 ust. 2 ustawy o dozorze technicznym. Innymi słowy, należy zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwala na sformułowanie stanowczych wniosków w powyższym zakresie i dokonać jego rzetelnej oceny. Postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić zgodnie z regułami stawianymi przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a jego wynik musi zostać przedstawiony w motywach podjętej decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Brak dowodów świadczących o eksploatacji lub istnieniu zagrożeń, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o dozorze technicznym wyklucza dopuszczalność wstrzymania eksploatacji urządzenia. W takim przypadku należy uchylić decyzję organu pierwszej instancji i postępowanie umorzyć. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Złożyły się nań: wpis od skargi (200 złotych), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 złotych) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 złotych).