VI SA/Wa 178/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę w całości Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4, art. 11, art. 15, art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 107 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 227 poz. 1367 ze zm., dalej także "ustawa o przewozie towarów niebezpiecznych"), przepisu 1.2.1, 1.4.1.1, 1.8.3.2 lit. (a) załącznika A do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 882, dalej także "umowa ADR"), lp. 5.3 oraz lp. 5.4 pkt 3 załącznika do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] o nałożeniu na H. P. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: W. (dalej także "skarżący" lub "strona") kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W okresie pomiędzy 20 stycznia 2015 r. i 3 lutego 2015 r. przeprowadzono kontrolę u skarżącego, będącego uczestnikiem przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, w rozumieniu przepisów umowy ADR. Zakres czasowy kontroli obejmował okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2013 r. i dniem 20 stycznia 2015 r. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Pismem z dnia 3 lutego 2015 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w transporcie materiału niebezpiecznego UN 2211, który miał miejsce w dniu 19 marca 2013 r. W odpowiedzi na powyższe skarżący przesłał pismo z dnia 4 marca 2015 r., w którym wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego oraz wyjaśnił, że organizatorem przewozu realizowanego w dniu 19 marca 2013 r. był nabywca towaru niebezpiecznego – Z. S., który zorganizował transport, załadunek i rozładunek towaru niebezpiecznego UN 2211. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za: - niewyznaczenie przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, - nieprzesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, jeżeli od ustawowo określonego terminu przesłania sprawozdania upłynęły co najmniej 3 miesiące, tj. naruszenia wskazane w lp. 5.3 oraz lp. 5.4 pkt 3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił decyzji organu I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędną ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Skarżący podkreślił, że nie był stroną umowy przewozu i w związku z tym, zgodnie z umową ADR, nie był nadawcą przewożonego w dniu 19 marca 2013 r. towaru niebezpiecznego. W ocenie skarżącego, stronami umowy przewozu, w tym przypadku byli: zamawiający Z. S. oraz przewoźnik – A. T. Skarżący, jak w piśmie z dnia 4 marca 2015 r. podkreślił, że organizatorem ww. przewozu był Z.S., który zorganizował transport, załadunek i rozładunek towaru niebezpiecznego UN 2211. Główny Inspektor Transportu Drogowego odnosząc się do zarzutu naruszenia lp. 5.3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych wskazał, że w toku kontroli bezspornie ustalono, iż skarżący w dniu 19 marca 2013 r. był uczestnikiem przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, tj. nadawcą i załadowcą. Stwierdzono, że wykonywał on czynności nadawcy i załadowcy, związane z przewozem drogowym towaru niebezpiecznego UN 2211 KULKI POLIMERYCZNE EKSPANDUJĄCE wydzielające pary palne, w ilości nie podlegającej częściowym lub całkowitym wyłączeniem z przepisów umowy ADR. Ustaleń tych organ I instancji dokonał m.in. na podstawie zeznań przesłuchanego w charakterze strony H. P. Treść tych zeznań potwierdza również wystawiony przez stronę dokument WZ z dnia 19 marca 2013 r. oraz protokół kontroli nr [...] z dnia 19 marca 2013 r. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że skarżący będąc uczestnikiem przewozu towarów niebezpiecznych w ilościach większych od określonych przepisem 1.8.3.2 lit. (a) umowy ADR, obowiązany był wyznaczyć na swój koszt co najmniej jednego doradcę do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Jak wynika jednak z wyjaśnień skarżącego nie wyznaczył on doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Główny Inspektor Transportu Drogowego odniósł się także do zarzutu naruszenia lp. 5.4 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Organ odwoławczy wskazał, że w toku kontroli oraz postępowania wyjaśniającego bezspornie ustalono, iż skarżący jako uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych nie przesłał rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych za rok 2013. Powyższe potwierdziła w toku przesłuchania strona odwołująca się. Nieprzesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, jeżeli od ustawowo określonego terminu przesłania sprawozdania upłynęły co najmniej 3 miesiące, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5000 złotych zgodnie z treścią lp. 5.4 pkt 3 załącznika do ww. ustawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego odniósł się również do argumentu skarżącego, że nie był on ani załadowcą, ani nadawcą przewożonego w dniu 19 marca 2013 r. towaru niebezpiecznego. Zauważył, że z zeznań H.P. wynika jednoznacznie, że skarżący był załadowcą i nadawcą towaru UN 2211 KULKI POLIMERYCZNE EKSPANDUJĄCE wydzielające pary palne, bowiem to on nadał go do przewozu (był stroną umowy przewozu) i jego pracownicy załadowali go na środek transportu. Powyższe potwierdza także znajdujący się w aktach niniejszej sprawy dokument WZ z dnia 19 marca 2013 r., w którym to, jako podmiot wydający na zewnątrz "polistyren", wskazano właśnie skarżącego. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie, organ I instancji nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Decyzja organu I instancji zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie znajduje ponadto zastosowania art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Skarżący nie wskazał na żadne okoliczności, które świadczyłyby, iż nie miał on wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym nie mógł zapobiec. Ponadto w stosunku do skarżącego jako nadawcy towarów niebezpiecznych, zostało wcześniej przeprowadzone postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] związku z tym powinien on zdawać sobie sprawę, że jest on uczestnikiem towarów bezpiecznych i powinien zapoznać się on ze stosownymi przepisami regulującymi tą problematykę, czego odwołujący się nie uczynił. Do stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń doszło zatem w wyniku zwykłego zaniedbania skarżącego, a nie w konsekwencji zdarzeń i okoliczności, którym nie mógł on zapobiec. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów zawartych w umowie ADR, określających uczestników przewozu oraz w przepisach ustawy o transporcie towarów niebezpiecznych, - rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zgromadzenia pełnego, obiektywnego i rzetelnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zawarcie w decyzji okoliczności nieudowodnionych w trakcie przeprowadzonego przez organ postępowania, - naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nadanie wartości dowodu okolicznościom ustalonym z rażącym naruszeniem prawa, noszącym znamiona manipulacji i insynuacji. W ocenie skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego błędnie zinterpretował, tak jak organ pierwszej instancji, określone w umowie ARD definicje określające uczestników przewozu. Skarżący podtrzymał swoje stawisko, zgodnie z którym nie był on uczestnikiem przewozu towaru niebezpiecznego. W wyjaśnieniu złożonym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz w odwołaniu skarżący przedstawił stanowisko, zgodnie z którym stronami umowy przewozu były: [...] (zamawiający – zlecający przewóz) oraz [...] (przewoźnik drogowy). Skarżący wskazał, że zawarł z firmą przedsiębiorcy Z. S. umowę sprzedaży, polegającą na przeniesieniu własności towaru, będącego towarem niebezpiecznym. W umowie sprzedaży nie było mowy o innych czynnościach związanych z przeniesieniem własności przedmiotu umowy, czego dowodem jest faktura VAT nr [...] z 13 marca 2013 r. Organizatorem przewozu towaru będącego przedmiotem umowy kupna-sprzedaży był zatem nabywca, czyli firma Z. S., która zorganizowała transport, załadunek i rozładunek przedmiotowego towaru. Ponadto firma Z. S. wykonywała, poprzez zawartą umowę przewozu z firmą A.T. (przewoźnik drogowy), czynności załadunku. W ocenie skarżącego powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w treści orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2003 r. sygn. akt II CKN 415/01. Skarżący podkreślił, że do powyższych okoliczności organ drugiej instancji się nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddając, w świetle powyższych kryteriów, sądowo-administracyjnej kontroli niniejszą sprawę, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ Główny Inspektor Transportu Drogowego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego wydając rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii, czy skarżący był uczestnikiem przewozu towarów niebezpiecznych, w szczególności w rozumieniu umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów niebezpiecznych (ADR). Stosownie do treści przepisu art. 2 pkt 5 oraz pkt 8 ww. ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych przewóz drogowy towarów niebezpiecznych oznacza każde przemieszczenie towarów niebezpiecznych pojazdem po drodze publicznej lub po innych drogach ogólnodostępnych, z uwzględnieniem postojów wymaganych podczas przewozu oraz czynności związanych z tym przewozem. Uczestnikami przewozu towarów niebezpiecznych są podmioty wymienione w ADR, RID lub ADN lub jednostka wojskowa, prowadząca działalność związaną z przewozem towarów niebezpiecznych. W myśl art. 4 w/w ustawy w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą do przewozu towarów niebezpiecznych, w tym do środków transportu i urządzeń transportowych, stosuje się odpowiednio ADR, RID lub ADN. W niniejszej w sprawie zastosowanie znajdują przepisy załącznika A do umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 100, poz. 1641). W Dziale 1.4 umowy ADR regulującym obowiązki uczestników przewozu w zakresie bezpieczeństwa, jako uczestnicy przewozu zostali wskazani - nadawca, przewoźnik, odbiorca, załadowca, pakujący, napełniający, operator kontenera cysterny/cysterny przenośnej oraz rozładowca. Z art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych wynika, że uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wysłać jeden egzemplarz rocznego sprawozdania z działalności tego uczestnika, w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych oraz czynności z nim związanych, zwanego dalej "rocznym sprawozdaniem", w terminie do dnia 28 lutego każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego właściwemu ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych. Kolejny obowiązek uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych wynika z art. 15 ww. ustawy, zgodnie z którym jest on obowiązany wyznaczyć na swój koszt co najmniej jednego doradcę do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, właściwego ze względu na zakres wykonywanego przewozu lub czynności z nim związanych, określonych odpowiednio w ADR, RID lub ADN. Zgodnie z brzmieniem art. 107 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 4 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 10.000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ww. ustawy. Kary pieniężne nakłada w drodze decyzji administracyjnej wojewódzki inspektor transportu drogowego. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż w dniu 19 marca 2013 r. realizowany był transport drogowy towaru niebezpiecznego UN 2211 (polistyren), w ilości nie podlegającej częściowym lub całkowitym wyłączeniem z przepisów umowy ADR. W wyniku kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy (skarżącego) nadawcy ww. towaru niebezpiecznego organ ustalił, iż doszło do naruszeń wskazanych pod lp. 5.3, lp. 5.4.3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, dotyczących obowiązku wyznaczenia doradcy ds. bezpieczeństwa przewozu takiego ładunku oraz przesłania sprawozdania rocznego uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych. Z tego tytułu została nałożona na skarżącego kara pieniężna w łącznej kwocie 10000 zł. Powyższe ustalenia faktyczne organu były oparte na protokole kontroli, będącym podstawowym dowodem w sprawie oraz zebranych dokumentach, w tym wydania towaru niebezpiecznego przewoźnikowi oraz zeznań strony. Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, iż nadawcą oraz załadowcą towaru niebezpiecznego był skarżący, który wystawił dokument wydania towaru niebezpiecznego UN 2211 (polistyren), jak również dokonał załadunku tego towaru. Okoliczność na którą powołuje się skarżący, iż zawarł on umowę sprzedaży, zgodnie z którą - to na odbiorcę ww. towaru niebezpiecznego zostały nałożone obowiązki zorganizowania transportu nie wpływa na zmianę statusu strony, jako uczestnika przewozu towaru niebezpiecznego (nadawcy i załadowcy), gdyż postanowienia umów cywilnoprawnych nie mogą ograniczać powszechnie obowiązujących norm ustawowych, w tym obowiązków skarżącego, który de facto wydając towar niebezpieczny oraz dokonując jego załadunku spełniał ustawowe przesłanki definicji uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych. Prawidłowo zatem został ustalony w tym zakresie stan faktyczny badanej sprawy. Odnosząc się także do kwestii wystąpienia w analizowanym przypadku przesłanek zastosowania art. 109 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, zdaniem Sądu okoliczności sprawy nie świadczą o braku wpływu na powstanie naruszenia oraz, że naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym skarżący mógł zapobiec. Na gruncie zasad odpowiedzialności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych określonych w art. 109 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych należy przede wszystkim rozumieć takie zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, których wystąpienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Zatem to na skarżącym jako uczestniku przewozu towarów niebezpiecznych spoczywa ciężar wykazania, że dołożył on należytej staranności i nie miał wpływu na naruszenie prawa, bowiem sprawą przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie działalności prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa, by nie dochodziło do naruszenia obowiązującego prawa. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że poczynione przez organy obu instancji ustalenia w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia kary pieniężnej wynikają z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów cyt. ustawy oraz ww. umowy ADR – nie budzi zastrzeżeń. Brak jest więc usprawiedliwionych podstaw, aby podważać zasadność i prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. W ocenie Sądu organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, co koresponduje z treścią art. 7, art. 77 i art. 75 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał ponadto czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że nałożona kara pieniężna jest rozstrzygnięciem niekorzystnym dla strony skarżącej, nie może przesądzać o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia powoływanych w skardze przepisów. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należało uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z uwagi na powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.